從「和平統一、一國兩制」到 「一國兩制、和平統一」 ——兩岸關係新思維 (北京) 陳 林 從其提出背景，反思「和平統一、一國兩制」 所謂「和平統一、一國兩制」的方針，就其實質含義，長期是與「第三次國 共合作」的倡導相聯繫的，最早更可以追溯到五六十年代的幾次試探性努力。如19 55年周恩來首次提出願意和平解決國家統一問題，主張國共進行繼北伐、抗日戰爭 之後的第三次合作；但敗退台灣的蔣介石以「漢賊不兩立」作答，還有過「光復大 陸」的幻想。雙方的主要矛盾在於「正統」之爭，誰都自稱是全中國的「唯一合法 政權」。 至中共十一屆三中全會後，大陸方面又一度加緊了輿論攻勢，有關設想漸趨 豐滿。如1979年元旦，以全國人大常委會名義發佈的《告台灣同胞書》，宣佈「尊 重台灣現狀和台灣各界人士的意見」的和平統一政策。同年1月，鄧小平訪問美國時 表示，放棄「解放台灣」的提法，「只要台灣回歸祖國，我們將尊重那裡的現實和 現行制度」。1981年> 9月30日全國人大常委會委員長發表講話，闡明關於台灣回歸 祖國，實現和平統一的9條方針政策；建議舉行中國共產黨和中國國民黨兩黨對等談 判，共同完成祖國統一大業；提出國家統一後，「台灣可作為特別行政區，享有高 度的自治權，並可保留軍隊，中央政府不干預台灣地方事務」；「台灣現行社會、 經濟制度不變，生活方式不變，同外國的經濟、文化關係不變，私人財產、房屋、 土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯」；「台灣當局和各界代表人 士,可擔任全國性政治機構的領導職務，參與國家管理」等。凡此已經奠定了「一國 兩制」的基本內涵。 正道是：有心栽花花不活。子承父位的蔣經國繼續以「不接觸、不談判、不 妥協」拒之。1982年9月，鄧小平轉而在會見英國首相撒切爾夫人時，正式使用了「 一國兩制」的措辭，藉以解決歷史遺留的香港問題。同年12月通過的新憲法第31條 規定：「國家在必要時得設立特別行政區，」從而為循此解決港、澳、台問題埋下 伏筆。1983年6月，鄧小平在會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時，著重闡述了 台灣統一到祖國以後，可以保持資本主義制度不變。1984年6月、7月、12月，鄧小 平在《一個國家，兩種制度》、《我們非常關注香港的過渡時期》、《中國是信守 諾言的》三篇重要談話中，繼續全面闡述了「一國兩制」的思想。 進入九十年代後期，香港、澳門順利回歸，而台灣問題卻愈發呈現出緊張態 勢，更有幾度風波，時人多虛驚以為險乎大打出手。兩岸的分歧，尚難彌合。有鑒 於此，對於既定的方針，恐怕不能簡單照辦下去，而有深入反思之必要。 譬如，從其上述提出背景，不難看到，所謂「和平統一、一國兩制」的方針 ，當初莫如說是鄧小平為他的留蘇老同學蔣經國量身訂作的。這種內戰勝利者的寬 容（也有幾分鞭長莫及的無奈）和政治風度，在中國歷史上並不鮮見：只須「俯首 稱臣」，可保「榮華富貴」、「加官進爵」，乃至「裂土封侯」，承認你事實上的 山大王、南霸天的地位。但是，「禮樂征伐自天子出」，我呢，就是當然的「天子 」，「中央」的合法性無須證明、不容挑戰。大家心照不宣、相安無事、「共享富 貴」。如果往近處看，則還有五十年代西藏的「和平解放」作為前車之鑒。凡此種 種，純屬是兩個軍事政治集團之間的交易。這樣的恩澤只和盤踞一方的實力派有關 ，於當地人民只不過是換了（或多了）名義上更高一層的主子罷了。換句話說，走 的好比是「上層路線」。 「和平統一、一國兩制」原本深具匠心，恰在於特別符合一個地方性專制政 權處於衰退期的實際。蔣經國晚年的台灣，經過一個時期的經濟快速發展，實力有 所增強，人民也確實分享了一些「起飛」的實惠，但是，原有的政治架構愈發不能 適應新的形勢，進入了多事之秋。早期遷台勢力日益凋零老去，而體制內外的新生 代和本土勢力開始躁動不安。彼時人心思變，不少青年還嚮往大陸，如侯德健、林 毅夫等人的投奔即為生動一例，更不用說頻頻發生的「駕機起義」事件了；另一些 「黨外」勢力則在加快整合，力圖有所作為。島內山雨欲來，國民黨統治集團正處 於新的困難時期，如我所另文專論的「合法性危機」。但是，直到那時，島內尚無 強大的、有組織的在野勢力堪為首要爭取的對象。 所以，鄧小平的考慮曾經不無道理。假如蔣經國仍想長期維持舊有體制甚至 傳位於子，遭遇島內日漸強大的反對勢力，沒有十足勝算，其地位已動搖，合法性 來源瀕於枯竭；這時在名義上歸順中央表示效忠，以換取對於島內的統治合法性和 必要時的鎮壓支持，又可挾台灣自重以向中央爭權奪利，固然是上下其手左右逢源 。蔣有可能動心。 坦率地講，如果台灣繼續維持一個專制政體，那麼或戰或和，都比較易於打 交道。但蔣經國臨終前，還是毅然啟動了民主化的進程，這一驚人之舉影響至為深 刻，使得兩岸關係的格局為之煥然一新。推進政治民主化，在理念上往往聲稱是要 落實主權在民，但其現實的迫切性，恐怕還在於獲取新的合法性來源，實現權力的 程序化交接和真正意義上的長治久安。歷經開放黨禁、國會全面改選、總統也從國 民大會間接選舉改由島內全民直選這樣的三部曲，台灣民主的基本輪廓已經形成。 島內最高權力，由此奠定了合法性基礎，無需援引1949年前的歷史和法統，在一些 人看來，更不必寄托於北京的認可。 與此同時，大陸的經濟改革卻進入陣痛期，而政治改革徘徊不前，特別是自 八九以後，攻守之勢異也。最近的2000年這次台灣大選終於導致政黨更替，在野黨 候選人一躍當選，更令大陸感到意外和陌生。不僅遊戲規則變了，甚至連對手也變 了，果真是老革命遇到了新問題，問題還不至於此。 作為民主化進程的一個副產品，近一二十年來島內本土意識的復甦與高漲， 也給「一國兩制」帶來新的挑戰。但是，民主政治，本質上正是一種local政治。台 灣政治家少有問鼎中原的雄心壯志，似乎有些令人失望，卻應是島內人民之福。至 於台灣民眾的「中國心」日趨淡薄，一些人即便明確反對「台獨」，更多出於戰爭 恐懼，而非有歸附之心和嚮往之意，於是偏安思想和孤立情緒日益盛行，這些雖可 理解，從大陸的立場卻不能掉以輕心。在調整文攻武嚇的對台政策的同時，如果我 們不能努力尋求現實的共同利益的交集，統一勢必是脆弱的。而如果抱樂觀態度， 兩岸關係將實現根本性緩解的話，可以預言，大陸以其資源和市場之利，很能吸引 台灣廠商，但是島內勞工卻有可能因此在短期內利益受損，產生失落感和危機意識 ，採取反對立場，成為繼續改善兩岸關係的阻力。君不見，世界貿易組織、北美自 由貿易區等等的進程，都引發了相關國家內部嚴重的政治鬥爭，特別是勞工運動。 所以，在兩岸關係的博弈中新加入一方，即台灣民眾，而台灣民眾並不是鐵板一塊 ，如果再考慮到大陸今後政治多元化的可能，那麼，遊戲更加變成了多邊的了，其 複雜性的程度以幾何級數上升。 最後，所謂「一國兩制」，即「一個國家，兩種制度」，按照官方的說法， 是「在統一的中華人民共和國內，在國家主體實行社會主義制度的條件下，允許香 港、澳門和台灣實行資本主義制度」。然而，就連鄧小平自己也承認，究竟什麼是 社會主義，怎樣建設社會主義，我們一直還沒有搞清楚。另一方面，對於「資本主 義」，恐怕也缺乏足夠的認識。隨著改革的深入，「社會主義」的內涵不斷被置換 ，這是人所共知、心照不宣的，這樣一個關鍵詞的今非昔比，也對「一國兩制」造 成新的影響。所以，時過境遷，「和平統一、一國兩制」的構想所賴以確立的基礎 發生了多方面的重要變化。當局者也需要與時俱進，尋求新的解決之道。 從其現有模式，再論「和平統一、一國兩制」 「一國兩制」在台灣問題上碰壁，似乎卻於香港問題、澳門問題游刃有餘， 但是這一作用不宜高估。以香港為例，英國政府既沒有理由和能力，更出於二戰後 全球戰略收縮的考慮，也無意阻止其回歸中國。遲至1997年移交，還等於默認了九 龍、新界九十九年為期的租借條約。「一國兩制」僅是在回歸之大局已定的情況下 ，安撫人心，避免了資金、人才的大量外流，基本上實現平穩過渡。何況，香港、 澳門作為殖民地城市，素來有自由、法治，而無民主可言。以香港為例，彭定康臨 行前匆匆拋出一個政改方案，有意培植民主，卻為時已晚，不僅有惺惺作態之嫌， 更遭到中國當局的強力抵制，所以，歸於流產。而台灣問題的歷史由來大不相同， 其現實政治格局之複雜和多元，如本文前述，更非香港、澳門可比。所以，「一國 兩制」，至少是其現有模式，能否適用於台灣，尚值得研究。 1984年簽署的中英聯合聲明和1990通過的《中華人民共和國香港特別行政區 基本法》，確認了香港回歸後作為一個特別行政區，直轄於中央人民政府；維持原 有的社會、經濟制度和生活方式50年不變；有關的外交和國防事務由中央負責；實 行高度自治，享有行政管理權，立法權，獨立的司法權和終審權；特別行政區的財 政獨立，關稅自主，享有貨幣發行權；享有一定的外事權，可以「中國香港」的名 義單獨參加國際經濟文化交往，並簽訂有關的雙邊或多邊協定；等等。 凡此種種，借用王朔式的語言來說，看上去的確很美。迄今為止，儘管還有 這樣那樣的爭論，大家多也承認，香港回歸後所享有的實際地位，至少要遠高於內 地省份吧。但是，對比有關法律條文，恐怕不能完全作如是觀。因為香港特別行政 區的政治體制貫徹著行政主導的原則精神，行政長官的地位尤其顯要，所以，基本 法所確認的高度自治落到實處，在相當程度上，更要靠行政長官以及政府主要官員 的產生程序來保證。可是在此意義上，如果從紙面上看，香港的「自治」程度，可 能還不如內地省份哩。 例如，基本法第十五條、第四十五條、第四十八條規定，香港特別行政區行 政長官和行政機關的主要官員，須經中央人民政府任命。其中，行政長官在當地通 過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官提名並報請中央人民政府任命 下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務處處 長，入境事務處處長，海關關長；也可建議中央人民政府免除上述官員職務。 而根據現行憲法第一百零一條，地方各級人民代表大會分別選舉並且有權罷 免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、 鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。也就是說，內地各級行政首長（如省長）的產生並 沒有一個報經上級政府（如中央人民政府）任命的程序，一經當選，自動生效。各 級政府的主要官員更無須經過上級政府任命的法律程序。（當然，事實上，真正的 一把手省市委書記且不必說，就是經過人大程序當選的的省市長，按照所謂的「干 部管理權限」和「組織紀律」，中央仍可隨意調動，但這又是另外一個問題。） 在中央任命之前，首屆行政長官由四百名選舉人選出，其中被認為中央所能 控制的香港地區全國人大代表和政協委員就近二百人。在第二屆特首選舉中，選舉 團將擴大到八百名，其中工商、金融界２００人> ；專業界２００人 ；勞工、社會 服務、宗教等界２００人；立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表 和政協委員的代表２００人。相比之下，中央的控制力有所削弱。何況基本法的附 件一規定，不少於一百名的選舉委員可聯合提名行政長官候選人，這個門檻雖然高 了一些，卻不排除未來「黑馬」出現的可能。基本法第四十五條並承諾，行政長官 的產生辦法，應「最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普 選產生的目標」。 因此，從長期來看，香港的政治生態勢必會發生一些變化，超出中央所能左 右的限度，如果中央試圖左右的話。那麼中央的任命程序，究竟僅為象徵性的，還 是帶有實質性？中央對行政長官的人選有無否決權？如果中央對於當地產生的人選 並不中意，乃至拒絕「任命」，又當如何？這些問題可能引爆一場政治危機。也許 ，中央將謹慎行事，形成一種習慣法，來者不拒地只管任命，可是，那又何必多此 一舉呢？既不符合各國慣例，連內地省市都無此程序，並無損於國家統一，何況是 對於一個「高度自治」的特別行政區呢。 當然，基本法旨在「維持現狀」，而香港之所謂「不變」，更在於維持殖民 地時期的基本利益格局不變。如前所述行政長官的選舉，以及立法會的選舉，沿用 所謂的「功能團體」組別，實際重在保護壟斷財團的既得利益。香港回歸後已經產 生的第二屆立法會，總名額60人，其中：功能團體選舉的議員３０人；選舉委員會 選舉的議員６人（較第一屆減少4席）；分區直接選舉的議員２４人（較第一屆增加 4席）。前兩者都是小範圍內選舉，後者才是直接普選。到了第三屆立法會，功能團 體選舉的議員和分區直接選舉的議員將各佔３０人。基本法的附件二規定：政府提 出的法案在立法會，如獲得出席會議的全體議員的過半數票，即為通過；立法會議 員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經功能團體選舉產生的議 員和分區直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過 。上述規定主要限制了民選議員的作用。至於二○○七年以後，各任行政長官的產 生辦法和立法會的產生辦法、表決程序，如需修改，須經立法會全體議員三分之二 多數通過，行政長官同意，並分別報全國人民代表大會常務委員會批准、備案。這 樣一個環節如此複雜的程序，也是很難發動和完成的。 所以，至少在現階段，有人戲言，香港形成了共產黨和大資產階級聯合專政 的天下奇觀。另一件有趣的事情，中共在香港並不公開其組織和活動，更不參加競 選，好像也沒有向港府註冊登記一說，那麼，豈非又成為了「地下黨」？立此存照 ，可供後人共賞之。 憲法作為最高法，理應涵蓋一切子法，包括特別行政區基本法。基本法雖然 在政治體制的規定上有上述先天不足，但於公民權利的保護上，至少是值得現行憲 法學習的。又如憲法序言中經常引起爭議的那幾個堅持，以及其他一些內容，既然 並不適用於香港，那麼，或者是基本法違憲，或者就需要修改憲法以利基本法立足 。為了維護憲法尊嚴和法制統一，又鑒於中國「國情」，有關的條款如果不能廢除 ，也應當剝離出來，另立特別法，實在不行，還可以仿照國民黨的「動員戡亂臨時 條款」嘛；或者為大陸地區另立基本法，與香港、澳門基本法平行，使之可以兼容 於憲法，那也就向聯邦制邁進了一步。 現有的香港模式為人所詬病之處，還在於，香港盡享大陸市場和資源之利， 也從中央獲取了國防、外交等公共服務，卻不對國家財政有分文貢獻，更無需向大 陸開放市場特別是勞動力市場，這種好事，慷國家人民之慨，未免有些過分。香港 回歸了中國，只怕內地人民卻有了身處異邦的感覺。大陸媒體和有關部門繼續稱香 港為「境外」，我們習焉不察，友邦人士倒要莫名驚詫了。而今偷渡赴港仍不絕如 縷，可是放眼歐盟各國，相互間出入如履平地，我們連個深圳也用鐵網團團圍住， 莫說香港了。香港與很多國家和地區互免簽證，偏偏對內地公民不開方便之門，豈 不近乎「華人與狗不得入內」？我們要對東方明珠一親芳澤，殊非易事，一般旅行 如此，前往投資、就業、求學更是困難重重。並且，這樣的一道防火牆也是雙向的 ，管制一切「對流」。所謂「井水不犯河水」的說法，同樣妨礙大陸充分吸取香港 、乃至台灣的先進的經濟政治經驗，助長抱殘守缺的傾向，不利於改革進程。所以 香港回歸之說，姑妄言之，姑妄聽之，宜有知恥之勇，遑論統一台灣了。 我們不能不發出疑問，回歸的意義何在？統一的實質何在？在「和平統一、 一國兩制」的現有模式下，大陸之於香港，「兩制」依舊，而「一國」未見其實。 如果「一國兩制」的雙方國民待遇相差懸殊，則是人為製造一個特權階層，更嚴重 的是，以法律的形式將這種分野永久化、固定化，違背了最起碼的憲法原則。這樣 做，從長期來看，所能解決的問題還沒有所將帶來的問題多。而香港之所得，與其 曰「權」，莫如曰「利」。但是，讓利總有限度，有成本約束，作為一對一的關係 ，乃是權宜之計，難以一再適用。出路在於探索規範化分權，形成可重複的多邊游 戲規則，上升到普適性的憲法意義。 從其法理依據，比較「一國兩制」與聯邦制 很多人以為，「一國兩制」所開列的條件，極其優厚，甚至「較聯邦制有過 之無不及」，對方沒有理由不接受。形式上似乎如此。但其實，聯邦制和「一國兩 制」完全是兩個層次的範疇。除了前文所已指出的具體模式上的問題，要從根本上 講，「一國兩制」所隱含的法理依據是，地方政權的合法性來自於中央授權。重要 的問題，不在於授權的幅度大小，而在於「授權」本身。再以香港特別行政區為例 ，姑且不談前面已經提到的行政任命程序，僅從立法程序上看，基本法由中央制定 、修改和解釋。既然是中央給的，也可以隨時收回，並且完全「合法」。這就是真 正的隱患所在。 聯邦制則不然。其主要含義是「地方分權」，而非「中央」授權。「中央」 政權與「地方」政權沒有從屬關係，而是分立、平行的，在各自的職權範圍內，直 接向轄區內的人民負責。兩者的職權劃分由聯邦憲法作出明確的規定，在此之下， 「地方」權力，不妨理解為其本身「固有」的。聯邦憲法，亦由「中央」和「地方 」共同參與制定和批准，不得單方面任意變更。雙方各行其道、各治其事，如有爭 端，包括釋憲問題，訴諸司法獨立的最高法院。 聯邦制又與各級地方自治一脈相承。如20世紀初以來，美國各州陸續修改州 憲法，賦予州以下地方政府更大的權力。地方自治，直至社區自治。從社區往上延 伸，每一級均由人民直接委託，而非逐級委託。自治是民主的大學校。美國聯邦體 制下憲政民主的成功，一個重要的原因是，英國在北美的殖民統治疏於嚴密控制， 留有自治空間。首先是鄉鎮自治在各州產生和發展起來，然後循此邏輯普行於全國 ，就是聯邦制。 誠然，美國制憲之初是由各州派出代表訂立憲法，首先構造了一個邦聯，但 經過十多年，即穩定為聯邦體制。《聯邦黨人文集·第４５篇》中明確指出，中央 政府的權力是「少而且有界定」，州政府權力是「多而無界定有關人民的生命、自 由和財產的事務，一般情況下均歸州政府管理」。（The Federalist Papers, No. 45. A Mentor Book edition, p. 292.）這一思想也體現在美國憲法第十條修正案 （1804年）中：「本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，保留給各州行 使，或保留給相應各州人民行使」。 經濟學上的財政聯邦主義也為地方分權提供了強有力的理由。如1957年，喬 治·斯蒂格勒發表了《地方政府功能的適當範圍》一文，指出：地方政府比中央政 府更加接近民眾，也就是說比中央政府更加瞭解所管轄的民眾的需求和效用；一個 國家內部不同地區的人有權對不同種類和數量的公共服務進行不同的選擇，而地方 政府就是實現不同地區不同選擇的機制。1972年，瓦勒斯·奧茨提出了下列定理： 「對中央或各地方政府來說，一種公益物品由全部人口中各地方的人消費，該公益 物品在每個管轄單位內每種產出水平的供給成本是相等的，由地方政府對其各自的 管轄單位提供帕累托效率水平的公益物品，總是比由中央政府向所有各轄區提供任 一特定的和統一產出水平的供給更加有效(或至少是同等有效)」。簡言之，斯蒂格 勒強調了中央與地方各有短長，奧茨定理則指出即使是同樣的事情，地方也比中央 政府有效，從而進一步論證了地方分權的必要性。 最新出版的《1999／2000年世界發展報告：跨入21世紀》認為，地方化—— 即城市、省和其他國家以下主體的經濟和政治力量不斷增大——將成為21世紀最重 要的新趨勢。通信、運輸條件的改善和貿易壁壘的減少不僅使世界變得更小，也激 發了地方社區掌握自身命運的願望，並提供了達到這一目的手段。報告主編、世界 銀行首席經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨指出：「全球化就像一個大浪，它能使國家 傾覆，也能把他們推向前進。成功地實現地方化可以創造一種情形：使得社會中的 地方主體（可以把他們比作全體船員）能夠自由地行使個人自由權，同時也有動力 攜手合作。」全球化和地方化都是不可避免的。一個國家在21世紀能否獲得成功將 取決於它駕馭這兩股力量的能力。 如上所述，聯邦制的優勢之一，如果借用毛澤東《論十大關係》的語言，就 是調動「中央」和「地方」的「兩個積極性」。由於「地方」擁有的信息更為充分 ，委託代理關係的鏈條也少些環節，聯邦制下有助於提高效率。非但如此，聯邦制 還是民主的重要屏障。「絕對的權力產生絕對的腐敗」，而一元化的權力就是絕對 的權力。「三權分立」僅是橫向分權，聯邦制將分權理念貫徹到縱向層面，如果加 上定期改選這一時間維度，剛好形成一個三維結構，從三個方面來杜絕專制產生的 可能性。最後，從反面來看，高度中央集權之下，中央的錯誤經過各級地方，會不 斷放大，直至釀成不可收拾的局面，而地方的問題如個別官吏的惡行，也容易歸咎 到中央，反「貪官」很快反到「皇帝」頭上，中間沒有緩衝，缺乏必要的政治張力 ，這也是秦王朝迅速垮台的原因之一，中國歷史上的治亂循環更是例證。而聯邦制 就地消化矛盾，也正視「地方」利益的存在。以科斯為代表的新制度經濟學，其產 權和交易成本的理論，何嘗不可以從經濟人主體推廣運用到各地方主體上呢。聯邦 制正是在明晰利益主體的基礎之上，建立妥協和交易機制，所以也是政治和社會穩 定的基石。 托克維爾曾經對歐洲移民在美洲新大陸建立共和國的經驗教訓，作出精闢概 括。他認為北美的成功在於實行「地方自治」，「中央與地方分權」的聯邦制；而 南美各邦州曾企圖建立集權宏偉的「大共和國」（Great republics），卻每遭失敗 。在托克維爾看來，為把因國家之大而產生的好處和因國家之小而產生的好處結合 起來，才創立了聯邦制度。因而「聯邦既像一個小國那樣自由和幸福,又像一個大國 那樣光榮和強大」。聯邦實現了自由與力量的統一。（托克維爾：《論美國的民主 》上卷，董果良譯，商務印書館，1993年版，第183頁。） 值得指出，聯邦制下，「地方」政權的合法性並非來源於「中央」政權，但 是同樣地，「中央」政權的合法性也非來源於「地方」政權。正如《聯邦黨人文集 》中所明確表述的，「每個政府都必須有維持其獨立存在的手段」。 1789年美國聯邦政府被賦予「租稅、戰爭、商業管理與處理西部的土地」等 重大權力，並擁有自己的立法、行政、司法機構和軍隊，從而能夠做到有權做到的 一切。聯邦權力直接來源於、並行使於人民，並非借用於各州。各級政府在實質上 相互獨立，是聯邦制的最大特點。如美國聯邦政府超脫於各州而獨立存在更是不爭 的事實，特別是在參議員改由各州人民直選以後。 相比之下，中國現行憲法第五十九條和選舉法第二條規定，全國人大代表由 各省級人大選舉產生，以下類推，直到區縣鄉鎮一級才由選民直接選舉。憲法第七 十七條、全國人大會組織法第四十五條還規定，全國人大代表受原選舉單位的「監 督」，「原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表」，以下類推 ，直到區縣鄉鎮一級才由選民直接「監督」和「罷免」。就此來看，反而顯得「中 央」的權力來源於「地方」而非直接來源於人民。一旦局面失控，省一級尾大不掉 ，上述條款就可能引爆政治危機。所以，「加強中央權威」云云，也需要引入新思 路，譬如，開放全國人大代表的直接普選，或許有助於擺脫「地方」的干擾因素。 美國憲法第十四修正案（1868年）還規定：「凡在美國出生或歸化美國的人 ，均為合眾國的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公 民的特權或豁免權的任何法律；不經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由 或財產；對於在其管轄範圍內的任何人，不得拒絕給予法律的平等保護。」在南北 戰爭後通過的這一條款，明顯針對州政府，而將「權利法案」垂直運用於各州的經 驗表明，「中央」在保障基本的普遍人權方面的應盡之責。相比之下，中國各級政 府囿於政企不分，熱衷與民爭利，政府體系內部也是相互爭利，甚至不惜壟斷市場 ，造成條塊分割，卻疏於提供最基本的法律與秩序，特別是對於基本人權的保障乏 力。故而，我們的「政府職能轉變」，特別是中央政府的「職能轉變」，非常需要 一個正確的導向。 至於聯邦制下，「地方」有無退出聯邦的權力，是個敏感的問題。美國憲法 中並未規定各州是否有權退出聯邦，但南北戰爭的實踐作出了否定的回答。倒是蘇 聯憲法的第八章第七十條自稱：「蘇維埃社會主義共和國聯邦即是以社會主義聯邦 制為原則，由自由、自決的民族，和平等的蘇維埃社會主義共和國自願組合的整體 聯邦，多民族的國家。」每個「加盟共和國」也都「保留自由退出蘇聯的權利」（ 蘇聯憲法第八章第七十二條）。從紙面上看，蘇聯的憲法似乎更接近邦聯。但在斯 大林主義之下，任何憲法條款都不過是一紙虛文罷了，並不足信。 我認為，從純粹理論上說，應當尊重「地方」的自決權。但是，就中國的情 況來說，憲政化的努力，正是力求在憲法框架以內解決問題，即便實行聯邦制，也 不能輕易開上面這個口子。如果以矛盾某一方的出局暫求息事寧人，至少是消極的 。從長遠計，首先，宜將重點放在制憲、修憲具體過程中的「地方」參與上，哪怕 並不在名義上採取聯邦制。譬如，根據現行憲法第六十四條，其修改權賦予全國人 大，可是，就算沒有「黨比法大」的問題，至少存在「全國人大高於憲法」的嫌疑 。為體現憲法的凌駕地位，修正案的提出和批准不應由全國人大包辦，而要「中央 」和各「地方」共同完成，以利相互制約。其次，在最高立法機關的「兩院制」上 ，以及國家元首產生的「選舉人」制度等方面，借鑒國際經驗，注重保護弱小地方 和少數民族的利益，以維持國家的長治久安。 順便指出，我國的現行政體，據稱是所謂的「人民代表大會制度」，實質在 於「民主集中」、「議行合一」。全國人大號稱「最高國家權力機關」，其法律地 位實際落實的太少，固然是一個問題，但書面規定的又太多太大，也構成隱患：除 了前述獨佔制憲和釋憲權的問題，橫向上既缺乏行政機關、司法機關的有效制衡， 縱向上也沒有地方分權的合理機制，內部更不存在「兩院」式的相互約束，真個是 「口含天憲（憲法）」，至高無上，將來如果失去了「黨的領導」，沒準會演變成 一個巨無霸，演變為「暴民專政」的工具。理論上不排除這樣的可能，實踐中就需 要預加防範。 以上，從「一國兩制」和聯邦制的法理比較談起，隨興所至，「順籐摸瓜」 ，所引出的討論已經超出台灣問題的範疇。這恰恰表明台灣問題之於中國的深遠意 義。台灣問題可以成為一個契機，我們因之探討諸如聯邦制，很容易推及其普遍意 義，情牽「中央」與「地方」關係之結。何況台灣問題的最終解決和台灣前途的真 正保障，恐有賴於中國整體憲政秩序的重構。由此，下文將重點討論聯邦制在中國 的歷史與現實基礎問題。 聯邦制在中國的歷史與現實基礎 聯邦制在中國，並非什麼新話題。近代繼戊戌變法（1898）、辛亥革命（19 11）、 新文化運動和五四（1915-1919）之後，就曾有過一場聯省自治運動（1920─1926） 。究其由來，應源自清末民初。鄒容的《革命軍》和章太炎的《革命軍序》，不但 倡導推翻滿清政府，而且主張建立與美國相仿的聯邦制。孫中山的均權主義思想， 內含同樣的萌芽。南京臨時政府的發起，明白宣稱:「美利堅合眾國之制，當為吾國 他日之模範」。後來的「聯省自治」，目的正在於建立聯邦制。章炳麟解釋說：「 聯省政府」與「聯省自治」名義，似無差別，其實有冰炭之殊……是故各省自治為 第一步，聯省自治為第二步，聯省政府為第三步……未有各省自治而先有聯省自治 ，是捨實責虛也；未有聯省自治而先有聯省政府，則啟寵納侮也。（湯志鈞編：《 章太炎年譜長編》(1919-1936)，下冊，頁609─610，中華書局1979年版。）「自今 以後，各省人民，宜自製省憲法，……自縣知事以至省長，悉由人民直選。」「此 種聯省制度，為各國所未有，要之中國所宜，無過於此。」 1920年湖南制定省憲為聯省自治運動開啟先河。這一年間，身處湖南的青年 毛澤東異常活躍。該年9月5日的長沙《大公報》發表了毛澤東題為「打破沒有基礎 的大中國，建設許多的中國，從湖南做起」的文章，「主張中國原有二十二行省三 特區兩蕃地合共二十七個地方，由人民建立二十七個國。……大組織到底無望，小 組織希望無窮！」在此前後一個多月的時間內，毛澤東連續寫了10篇關於「湖南共 和國」的文章。最有意思的是9月30日的《「湘人治湘」與「湘人自治」》，明確指 出「湘人治湘」仍是一種官治，不是民治。「我們主張組織完全的鄉自治，完全的 縣自治，和完全的省自治，鄉長民選，縣長民選，省長民選。自己選出同輩中靠得 住的人去執行公役。這才叫作『湘人自治』」。按照毛澤東的上述觀點，我們是不 是也可以區別一下今天的「港人治港」與「香港高度自治」呢。 中共黨史上，早在1922年的「二大」宣言中，就明確提出「用自由聯邦制， 統一中國本部、蒙古、西藏、回疆、建立中華聯邦共和國」。1934年的《中華蘇維 埃憲法大綱》甚至表示：「中華蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，一直 承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立國家的權利。蒙、回、藏、苗、黎 、高麗人等，凡是居住中國地域內的，他們有完全自決權：加入或脫離中國蘇維埃 聯邦，或建立自己的自治區域。」可見當時受蘇聯影響，只把聯邦作為民族問題的 處理方式，而且走得很遠。但是有此淵源，今天的當政者應該不會對聯邦制感到陌 生和恐懼，而可以抱著為我所用的態度。 今天聯邦制遭遇的批評首先有：聯邦制存在主權或權力的分享或分割，或有 所謂「雙重主權」問題；採用「聯邦制」則需分權，即分割或放棄部分國家權力或 主權，必然損害國家統一；聯邦制違反「一個中國」的原則，為「兩國論」和「台 獨」主張開路，為分裂主義活動謀求空間，等等，帽子滿天飛。其實不然，根據主 權在民的理念，或主權史傳的看法，不難得出兩岸人民共享的推論。主權因而不是 什麼傳國玉璽，更不注定屬於某單個政府所有，從來就沒有什麼「真命天子」。至 於「分割」云云，又不是割給外人，有什麼大驚小怪的，難道是「寧贈外人，不與 家奴」嗎？實行聯邦制的國家多矣，沒聽說誰被看走了眼，「一個」變成了「兩個 」或者「一個半」。 聯邦制遭遇到的批評還有：中國人民熱衷於大一統，因此不適合於聯邦制。 此論首先令人奇怪的是，既然你認為中國人民一定更喜歡什麼，那麼在聯邦制下， 他們想必也會「習慣性地」相互看齊，照樣搞成清一色嘛，又何必庸人自擾呢。聯 邦制賦予地方多樣化的選擇權，並不對選擇的結果預加規定，哪怕某個省實行「尊 孔讀經」，只要未損基本人權，不妨由它去，因此，完全可以兼容「傳統」與「現 代」。至於有人口口聲聲說中國有秦以來，一向是由幾十個民族組成的單一制國家 ，從來沒有實行過「聯邦制」。 他們忘了，秦是怎樣迅速滅亡的了。何況，聯邦制本是個近現代的概念，如 同民主與科學，按照他們的邏輯就是：中國從來沒有民主和科學，所以永遠不需要 民主和科學。但這些東西在西方也不過幾百年的歷史，走向成熟更是近一百多年的 事情。我們不必拒斥這一潮流所向。 「大一統」語出《春秋公羊傳》，認為周天子應當做到「六合同風，九州共 貫」。我感興趣的是，「大一統」的「一」究竟是個什麼東西，恐怕要追溯到「天 人合一」。《周易》有云：「有天地然後有萬物，有萬物然後有男女，有男女然後 有夫婦，有婦夫然後有父子，有父子然後有君臣，有君臣然後有上下，有上下然後 禮儀有所錯。」《老子》曰：「道生一，一生二，二生三，三生萬物」，「人法地 ，地法天，天法道，道法自然。」《莊子》：「天地與我並生，而萬物與我為一」 。 到了西漢，董仲舒明確地提出了「天人之際，合而為一」的命題，特別強調 「大一統」，強調「一」。他解釋「王」字：「古之造文者，三畫而連其中謂之王 。三畫者，天地與人也。而連其中者，通其道也。取天地與人之中以為貫而參通之 ，非王者孰能當是。」（《春秋繁露·王道通三》）至此已很明顯，「大一統」是 封建君權的工具：普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。而從家天下到黨天 下，是一脈相承的。 「大一統」云云，主要存在於儒家意識形態和封建統治者的一廂情願，現實 中又多理解成中央集權。然而經濟文化最為昌盛的朝代，並不以中央集權著稱。「 話說天下大勢，分久必合，合久必分。」中央集權也從來沒有擺脫治亂循環，甚至 中央集權本身的存在性和程度都是值得疑問的。縱觀歷史，馬克斯·韋伯在1915年 寫成的> 《中國的宗教》一書指出：「中國行政中央集權化的程度是非常有限的。 中央和地方的爭權鬥爭不斷引發，貫穿於幾次大的財政改革期。同其他改革者一樣 ，11世紀時王安石所要求的是有效的財政統一，稅收在扣除徵收經費之後全數繳納 中央。在大多數情況下，地方官吏往往少報可課徵租稅的田地面積與納稅人數，短 報人數大約是已公佈的土地戶籍登記數的40%。中央和地方不斷鬥爭，最後中央作出 妥協:：自18世紀起，地方督撫只輸納一個標準的定額貢賦。」 中共建政以後不久，毛澤東試圖超越蘇聯模式的共產主義，相比於斯大林式 的中央集權，在其1956年「論十大關係」的講話中提出了行政分權的思想。大躍進 和文革期間，以及文革以後，一個有效的中央計劃體制在中國不復存在。所謂的五 年計劃和年度計劃，不過是一紙空文。關於轉型經濟的世界銀行發展報告（1996年 ）指出，儘管有五六十年代的工業化成果，改革開始時中國非常貧窮，很大程度是 農業經濟；落後的基礎設施和強調地方自給自足導致很低的區域專業化和眾多的中 小企業；整個經濟與蘇聯相比，有少得多的中央計劃和管理；地方政府有更大的權 力，並發展起相當大的管理能力，這一切為更加分權化的經濟做了準備。所以，歪 打正著的是，作為一個整體，中國改革似乎比俄羅斯順利得多。 近二十年來中國財政體制的變遷也提供了一種線索。為克服「統收統支」的 弊端，1980年起中央分頭與各地方簽訂財政承包合同，實行「分灶吃飯」。新體制 面臨的最大挑戰是，這種所謂的合同，不是合同法這樣的私法所能規範的。面對一 個權力無邊的中央，如何保證其履約呢？1982年，「一定五年不變」的承諾聲猶在 耳，囊中羞澀的中央就盯上了一些省份大幅增加的收入留成。然而墨跡未乾，畢竟 不好公然毀約，於是來了個「劉備借荊州」，變相地將財政大省的額外收入收為己 有。這種鞭打快牛的做法，持續下去，最後還要回到「吃大鍋飯」的老路上去。那 麼，中央既難自我約束，又如何穩定地方的預期呢？民主與法治都還靠不上，有中 國特色的辦法是默認了地方的三本帳： 一本「預算內」，一本「預算外」，還有一本「非預算」或「制度外」收入 帳。近年來的估計，各級政府的非預算收入，至少不低於預算內及預算外收入之和 ，可見其規模之巨。這種信息分散化好比釜底抽薪，客觀上使得中央的事後干預變 得難以入手，為地方留有了餘地。 這樣一個博弈的過程，也使得地方自求多福，逐漸養成勢力。地方對中央的 依賴開始讓位於各種形式的橫向經濟聯合。九十年代初，中央稍有體制復歸的企圖 ，遭到以廣東為首的地方聯合抵制，只得作罷。較前相比，中央再也不能把一個單 一的模式，比如說大寨模式或大慶模式，強加於不同地方。每個地方都是相對獨立 的制度創新實驗室，好的經驗很快被模仿，擴散到全國，呈現出旺盛的活力。地方 利益主體的雛形已備，中央頻繁調動各省市負責人，也就剩下這最後一招了，卻不 能避免新官到任後被地方利益俘虜。特別是，在中央與地方之間形成了初步的談判 關係，究其實質，已經意味著相當程度的分權制衡。最初的「分權」莫如說是一種 「行政權轉讓」，而在九十年代中期分稅制的確立，已經奠定了「行政性分權」的 格局，從此走向「政治性分權」即聯邦並不遙遠，這預示著中央與地方關係的根本 性變化。如果按照錢穎一教授等的研究，從地方提供更多的公共物品、全國性共同 市場的形成和政府預算約束硬化等幾個標準來看，中國現已基本接近聯邦制，當然 ，是以她所獨有的方式。但是，誰都知道，這不是一種穩定的均衡。 現行憲法第三條規定，全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民 負責，受人民監督；第一百零五條規定，地方各級政府是地方各級國家權力機關的 執行機關。僅此來看，地方政權的合法性似乎並不來源於中央授權。但是，中央和 地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的「統一領導」下，充分發揮地方的主動 性、積極性的原則（第三條）。雖然第一百零七條規定了地方政府的權限，但缺乏 可操作性。第一百零八條、第一百一十條內部又存在矛盾，「地方各級人民政府對 本級人民代表大會負責並報告工作。」「地方各級人民政府對上一級國家行政機關 負責並報告工作。」「全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機 關，都服從國務院。」「縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級 人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決 定。」這樣就將地方的權限置於一個不可預測的地位。 所以，現在的突出問題是，仍然缺乏一套穩定的、透明的、普適的和可以預 期的遊戲規則，並且，內在的法理有待於深入闡明。譬如前面提到的，中央與地方 的「合同」，不是私法所能調整的。當務之急，尚不必糾纏於兩者的孰強孰弱、孰 輕孰重，而是在現有基礎上規範分權結構，落實談判主體，健全行為機制，納入憲 法框架和程序以內解決一切可能的爭端。在這個意義上，聯邦制絕不是空穴來風， 也遠遠超出港、澳、台回歸的範疇。 確認「一國兩制」，推進「和平統一」，首先以身作則 前面講到，香港回歸後，「兩制」依舊，而「一國」未見其實。這已涉及這 樣一個問題：「一國兩制」，目標還是現實？只要我們繼續堅持「一個中國」，即 「世界上只有一個中國」，那麼就得承認，兩岸關係的現實就是「一國兩制」，不 過還處於軍事對峙狀態罷了。如果視而不見這樣的現實，將「一國兩制」作為目標 ，那麼，囿於「一個中國」的時態和語義問題（已另文專論），容易陷入曠日持久 、糾纏不休的爭論，正如我們目前所看到的。在戰場上沒有辦到的事情，恐怕也不 能指望文字遊戲。 確認了「一國兩制」的現實，並不是完事大吉了。首先，合乎邏輯的推論， 諸如「誰也不吃掉誰」的承諾就得提前生效，其次，也不自動解決「和平統一」的 問題。統一，即統於一制，要旨在於兩岸當局就地合法化，就地訴求合法性，在此 基礎上相互承認，在民主共和的框架內解決國家體制的問題，譬如可以考慮聯邦的 形式。應把「和平統一」視為一個過程，而不是某天早上簽署了一個聯合聲明就大 功告成的。對「鄧小平理論」也要活學活用，從「和平統一、一國兩制」到「一國 兩制、和平統一」，一字不易，僅僅顛倒一下順序，既傳其精神實質，又把握住了 時代脈搏。 如果還要發展一下「鄧小平理論」，那不妨說，統一的問題，遠不限於台港 澳，當務之急更不在此。須知近代民族國家的興起，乃是伴隨著資產階級革命，順 應了開拓更大市場的必然趨勢。一個統一國家，哪怕是聯邦制國家如美國，最起碼 的是，各州沒有簽證權，州際貿易不得課以關稅。對比這樣的標準，大陸本身是否 已經同屬一個統一國家，還甚為可疑。現實豈止是「一國兩制」，說成「一國n制」 也不為過，當然「一國兩制」仍可作為一種抽像的概括。 譬如中國現行的戶口制度，實際賦予了各地相互之間的「簽證權」，或者說 是「拒簽權」。戶口是一種中世紀般的身份，與生俱來，依附著種種經濟政治上的 規定性。遷個戶口，有時比移民國外還難。異地打工者的地位，不及綠卡持有者客 居美國的地位。更有甚者，是九億農民長期當作「二等公民」。北京市於國慶五十 週年前大規模驅逐百萬外來民工，居然使人見怪不驚。再舉一例，選舉法第十二條 規定，「農村每一代表所代表的人口數四倍於鎮每一代表所代表的人口數」，這也 是明文侵犯公民的政治權利，是極其嚴重的違憲行為。可是其他五花八門的束縛農 民的制度安排，則連這樣的「法律」依據都拿不出來。 時人多表樂觀的是，近年來不少城市紛紛出台吸引人才的優惠政策，為科技 人才落戶大開方便之門，似乎使得戶口制度有所鬆動。對此我卻有所保留。是不是 符合需要的人才，究竟值多少錢的人才，歸根結底，不靠學校的標籤、政府的批文 ，而取決於市場的評價。一般而言，高學歷者本已在自發的就業競爭中處於優勢地 位，如果居然還要求助於政府的優惠政策，豈非笑談！所謂優惠與歧視不過是同一 塊硬幣的兩面，對一些人的優惠就是對另一些人的歧視。政府人為地將外來低學歷 者排斥在就業市場之外，既不符合經濟規律，也有違社會公平。究其實質是，這些 地方政府對於外來人與本地人之間的歧視性政策視若不見，卻避重就輕，在外來人 當中製造新的制度性的學歷歧視（社會性的學歷歧視總歸是難以避免也無可厚非的 ，不在此討論之列）。 各級政府熱衷於出台這樣那樣的傾斜政策，厚此薄彼、扭曲市場的另一種典 型，是名目繁多的「地方保護」和「部門保護」，其經濟後果相當於高築關稅壁壘 。近年來上海、湖北、吉林的汽車大戰，就是商品市場上仍然存留割據勢力的一個 明證。還有此起彼伏的「啤酒大戰」、「香煙大戰」等等。至於要素市場上的各種 准入限制，更是比比皆是、司空見慣了。 凡此，已嚴重影響到現實的經濟運行。中國正在爭取加入WTO，這是因為我們 認識到：經濟發展受到市場範圍的限制，而貿易各方可以發揮比較優勢，特別是借 助於要素流動，改進資源配置。值得注意的是，這些道理同樣或尤其適用於對內開 放。你可以給予外商國民待遇，這固然是大勢所趨，但中國對內尚無統一、無差別 的國民待遇可言。儘管我們有十幾億人口、九百六十萬平方公里國土，但是，這樣 一個四分五裂的國內市場，其整合程度恐怕還要亞於歐盟各主權國家之間，潛力畢 竟是有限的。這也可以從一個方面有力地解釋近年來內需不足和經濟低迷的根源。 我們在進一步追求國家的最終完全統一，這固然是（或就算是）個神聖使命 ，但現在所已達到的形式上的統一，特別就大陸自身而言，尚需大力深化。如把統 一問題限於台灣問題是不夠的，至少是避重就輕。統一，首先以身作則。 （轉載於《中國研究》網站）□