中國進入ＷＴＯ的兩種可能後果 （澳洲）楊小凱 中國與美國關於加入ＷＴＯ達成協議的消息傳來，馬上有兩種相反的反應。 第一種來自左派，認為中國將會變成南美那樣的國家，成為發達國家的市場 和原材料供應地，被發達國家剝削。另一種來自支持改革的人士，認為進ＷＴＯ是 中國第二輪深化改革的開始。筆者對兩種看法都不敢苟同。我認為中國與美國達成 的協議的過程中，中國的私人企業家的利益沒有被任何協方所代表，這個協議與中 國的現行制度相結合，是對中國私人企業家非常不公平的一種遊戲規則，因此其後 果有兩種可能性，一種是國內私人企業家趁機要求對外國私人企業適用的遊戲規則 也對中國私人企業適用，因此中國加入ＷＴＯ真正成為中國制度改革的動力。另一 種可能是中國政府堅持國家機會主義，對外國私人企業和本國私人企業奉行雙重標 准，因此ＷＴＯ的遊戲規則與中國的一系列政治經濟制度發生衝突，因而使中國的 經濟發展走向畸形道路。 此文對這兩種前景加以分析，並試圖說明，在中國缺乏政治改革和憲政轉型 的推動機制情況下，第二種前景比第一種前景更有可能。 一、為什麼中美協議與現行制度相結合對中國私人企業家極不公平？ 中美談判中，美國政府相當有力地代表了美國的私人企業及其他利益集團的 利益。但在中國這種集權型國家，中國政府的代表並不關切中國私人企業家及他們 所雇勞工的利益。中國的現行制度是種將國家機會主義行為制度化的體制，它通過 憲法中的四個堅持原則及一整套政治、經濟、法律制度，將黨國機器的任務規定為 維護統治階級的特權利益，當特權利益與社會利益發生衝突時，它不惜犧牲後者。 這種制度有如下特點：第一遊戲規則制定人，司法執行者，及參加遊戲的人都是同 一個國家機構，因此立法、司法與行政互不獨立，司法公正及經濟發展往往成為追 求特權階級私利的國家機會主義的人質。第二，英國或西歐主要國家於一個世紀以 來形成統治者財政與國家財政分離的制度在中國一直沒有出現，共產黨的財政就是 國家財政。歐美各國政府沒有獨立於議會的財政權及各級政府首腦由各級自由選舉 並行處理（地方自治）是ＷＴＯ的遊戲規則的基礎，但中國政府有獨立的財權和人 權，所以沒有在中國國內形成類似ＷＴＯ遊戲規則的制度架構。因此中國的國內制 度與ＷＴＯ遊戲規則不相容。 具體而言，中國是世界上目前堅持成立企業需政府批准的少數國家之一，這 與ＷＴＯ的自動註冊制完全不相容。在中國成立企業需要很高的註冊資本，這也與 ＷＴＯ遊戲規則不相容。在中國從事外貿、銀行、及批發零售網等行業需要政府發 給許可證，而政府發許可證的行為不是中性的，因為政府在這些行業都是最大的業 主，有行業壟斷利益，因此發放許可證的原則是不損害政府在這些行業的壟斷利益 ，這當然是制度化的國家機會主義行為。 中國有一個不准私人經營的行業表，包括銀行、鐵路、中信、批發網、高速 公路等三十個行業。中國還有一個限制私人經營的行業表，包括汽車製造、化纖、 旅遊業等二十多個行業。中國的銀行法明定禁止私人經營，中國土地管理法明定禁 止私有和所有權買賣。但是中國加入ＷＴＯ後，這些規則對外商都不再有約束力， 但它們對國內私人企業的限制仍然有效。中國還有法律限制私人企業只能從事登記 註冊時規定的行業，即中國沒有企業進入不同行業的自由。進入ＷＴＯ後，外國企 業不需要許可證就能在中國從事國際貿易，但中國的私人企業卻不能。外國私人企 業可以在中國製造汽車、修高速公路、自由建立批發零售網，但中國的私人企業卻 不能。 中國的私人企業本來需要在與外資競爭中得到政府的公平對待，但是卻得到 的是雙重遊戲規則，政府對本國私人企業的歧視。中國進入ＷＴＯ後形成了雙重遊 戲規則，整個局面可以形象地描述為「華人與狗不得入內」「寧予洋人，不予家奴 。」這種局面並不是簡單改變政府那麼容易，因為它是由中國的現行憲法和一整套 政治、經濟、法律制度形成的制度化國家機會主義構成。 改變它的困難又從以下幾例看出。 中國一九九四年通過公司法，規定企業分類以個人所有，合夥人所有和公司 制三類。不再以私人、國營、集體劃分，並規定股份公司一股一票，同股同權。但 是這個法律一直無法實行，股份化的原國有企業仍然是國家股壟斷決策權。民生銀 行的私人股東要用股權投票選掉政府任命的董事長都行不通。 中國早就通過了反不公平競爭法，但是反壟斷的條款只針對私人企業，政府 在電訊、汽車製造、銀行業的壟斷卻不在反對之列。而很多行業制定法規、政策的 機構就是本行業的政府壟斷經營者。電訊行業，郵電部既是法規制定者，又是最大 的經營者。這與ＷＴＯ司法獨立、糾紛仲裁要由獨立第三方執行等遊戲規則完全不 相容。 根據最近我和薩克斯等人的研究（Sachs, Woo and Yang, 1999），中國制度 化的國家機會主義使得任何完全守法的本國私人企業不可能生存。政府機會主義的 許可證和各種批准制度，各種任意攤派、稅費，政府對外匯業務等銀行金融業務的 壟斷，使得任何私人企業生存的必要條件成為：行賄、偷稅、漏稅。因此嚴格司法 與公平、公正，效率不相容。 最近的牟其中一案就是個例子。牟其中的罪狀中有一條是行賄倒賣外匯指標 。但是在中國要做國際貿易，幾乎沒有不這樣做的企業。中國政府銀行壟斷了外匯 業務，私人支票幾乎不能用，私人也不能用房地產作抵押借短期流動資金（土地不 允許私有，因此銀行不接受土地所有權抵押貸款）。在這種制度環境下要做牟其中 進行的放衛星業務，他不賄賂有可能嗎？他為了躲開中國不准私人企業放衛星的無 理限制，只得在外國成立公司回中國做。 如果中國真的嚴格執行所有類似的「惡法」，中國的所有私人企業只有關門 了事。而不嚴格執行法又助長貪污橫行。這種兩難的局面只有推翻現行中國憲法， 廢止共產黨一黨專政才能解決。因為這種憲法規定的根本制度是國家機會主義的制 度根源。比如要實行ＷＴＯ的公正司法原則，每個經濟犯罪的被告人都有權要求中 國的法官迴避，因為他們受黨的領導，而共產黨的國營企業在中國有壟斷利益，因 此中國任何經濟案件中，共產黨指派的法官都有利益衝突問題。共產黨不退出司法 系統，ＷＴＯ的遊戲規則在中國可能實行嗎？ 二、參加ＷＴＯ的幾種可能後果 中國政府急於參加ＷＴＯ，有可能是政府官員對ＷＴＯ遊戲規則的實質並不 瞭解，對ＷＴＯ遊戲規則與中國現行體制的不相容性不瞭解。但是這種急切心情也 說明改革二十年來，中國開放的結果使中國執政者知道ＷＴＯ的遊戲規則可能是發 達國家富強的原因。出國看得多了，中國人都對自己的落後深有所感。這就造成了 很大的精神壓力。 很多西方學者包括哈佛肯尼迪政府學院的學術院長Fred Schantr指出，這種 精神壓力會使得執政者產生很強的想成為國際發達社會一員的願望。而成為一員的 條件是接受發達社會的遊戲規則，這些規則並不一定是成文憲法，而是社會公認可 接受和不可接受的行為準則。例如鎮壓法輪功這種政府行為之所以在發達國行不通 ，就是因為多數人將之視為類似強姦的不可接受行為。但中國很多人容忍這種行為 ，這種公眾可接受的行為和道德準則會在參加國際發達社會的強烈願望下產生改變 的壓力。 如果這種壓力使中國的制度發生變化，那將是大好事但我對此並不太樂觀。 第一是這次ＷＴＯ談判產生的協議與國內現行制度相結合是對中國私人企業極不公 平的。但卻不能聽到任何這類批評的聲音。這使人感到很可怕。南美、台灣等地的 經驗都說明，對外開放，但對內堅持政府的經濟壟斷，有可能使本國私人企業受損 因而真的產生新左派預見的本國經濟在雙重標準、不公平遊戲規則下受損。這會具 體表現在失業增加，但失業的人創辦私人企業卻不容易，因此經濟受損。 第二個擔憂是中國已失去了及早推行地方選舉起的政治改革機會，共產黨沒 有象國民黨五十、六十、七十年代那樣轉化為學會了助選的執政黨，因此憲政的轉 型很可能像東歐那樣以共產黨下台告終。而共產黨對此好像也存預見，因此更加不 願意推動政治改革。在這種情況下，加入ＷＴＯ就意味著搞雙重遊戲規則，對外國 人是一套，對本國私人企業又是一套。而這一方面使自己經濟受損，另一方面激起 民族主義情緒，因此共產黨不是被東歐式的劇變推倒，就是被類似法西斯主義的民 族主義更專制的強人代替。 三、為什麼中華人民共和國憲法與ＷＴＯ遊戲規則不相容 中國進入ＷＴＯ一定會在中國形成很大的政治危機，這危機是由於中國現行 的憲法規定的政治遊戲規則與ＷＴＯ規則代表的憲政遊戲規則不相容造成的。我在 最近哈佛大學舉行的中華人民共和國的改革和憲政會議上指出，中華人民共和國的 現行憲法是違背憲政原則的，也是與ＷＴＯ公平、公正、透明、穩定的遊戲規則不 相容，更是與政府對這些遊戲規則的可信承諾不相容。特別是中國現行憲法恢復了 中世紀「君權神授」的權力來源，將政府的合法權力歸於馬克思、列寧主義、毛澤 東思想意識形態（另一種神），而不是歸結於被治者的同意及政府與人民之間的合 約。中華人民共和國憲法恢復了法國革命憲法的最高權力一元化原則，與美國傳統 憲政中的最高權力分割與制衡原則背離。中華人民共和國憲法確定了一黨專政原則 ，既沒有憲法批准程序，也沒有憲法司法，因此與司法獨立和第三者仲裁的ＷＴＯ 規則完全不相容。 因此哈佛大學的不少教授認為中國現在加入ＷＴＯ不但不可能強制中國遵守Ｗ ＴＯ的遊戲規則，反而會一粒老鼠屎打壞一鍋湯，把ＷＴＯ的遊戲規則的可信承諾 機制破壞。因此我在國際發展中心的一些同事認為中國目前加入ＷＴＯ不是好事。 基於對這種中國憲法規則與憲政秩序的不相容性，我在上述哈佛憲政討論會 上提出中華人民共和國憲法不可修，不可護的概念。中國迫切需要一個新立憲運動 ，廢止中華人民共和國憲法，通過與台灣的憲政談判，回歸一九四五年中國各黨派 開始的憲政過程。如果沒有這樣一個立憲活動，中華人民共和國憲法規定的結社、 言論、宗教自由都不可能實行，因為這些權利是共產黨一黨專政給的，不是不需證 明的絕對自然權利，因此共產黨收回這些權利完全符合中華人民共和國憲法規定的 一黨專制原則。 今後幾年中ＷＴＯ遊戲規則與中國現行的政治遊戲規則的衝突會使人們逐漸 理解我這種判斷。正如Schauer教授所言,憲政與成文憲法是兩回事，英國、新西蘭 、以色列有憲政而無成文憲法，而很多國家有成文憲法而無憲政。一個國家的實際 遊戲規則是由多數人認可的行為規範所決定，如果多數人接受中華人民共和國憲法 ，則中國不可能有憲政。所以使中國回歸憲政的第一件大事就是停止護憲、修憲， 眾口一詞大聲說出中國人民需要重新立憲或重回歷史的憲政軌道的需求。中國大多 數人有了這種共識的一天，才是中國通過加入ＷＴＯ重回國際自由世界的一天！ 我在上述哈佛憲政討論會上也提出了一些具體回歸憲政的做法。其要點有二 ：（一）台灣與大陸的統一不能實行，一九四五年共產黨堅持的政治協商不經選舉 就由各黨組織聯合政府的方法，更不能不經選舉，由現當政人封官許願（例如一九 四五年未經選舉由國民黨人出任總統，共產黨人任副總統，或現在由共產黨人當國 家主席，國民黨人當副主度）。中國應該立即開始最低政權組織鄉政府的自由選舉 ，逐漸上升到縣、省和全國。鄉、縣政府的選舉就應該開始向所有黨派包括台灣的 國民黨、新黨、民進黨開放。這才是把台灣留在中國內的唯一可能希望。澳洲這次 公民投票仍然保留英女王為國家元首正是因為英國一開始就給了澳洲人民以地方自 治權。因此他們才會自願留在英聯邦內，而放棄獨立共和國的地位。 第二中國人民應逐漸認識到一九四六年內戰後，共產黨用政治協商，不經合 法的自由選舉就把政府職位瓜分掉是中國背離憲政的開始，所有反右，大躍進，文 革和其他政治運動的禍根就在於此。內戰之後，正確的做法應該是象美國一八六零 年內戰後一樣，重開自由選舉，內戰中的戰勝方和戰敗方都重新在選戰中公平地爭 勝負。共產黨對內戰挫敗方進行全面政治迫害既不是對鞏固憲政秩序必要的，更不 是合法的。當時正確的做法，應該是象美國當年的老約翰遜總統那樣，保護內戰失 敗方的合法政治權利將他們扶起來，重回自由選舉的憲政軌道。 共產黨在這方面犯了歷史性大錯誤，它應該糾正這一錯誤，向台灣各黨派及 中國各黨各派開放自由選舉。為了轉型期的穩定，地方選舉應該盡早進行，使執政 黨可得競選的經驗，否則就會像東歐一樣，全國自由選舉開放的一天也就是共產黨 丟失政權的一天。如果地方選舉開始得太遲，共產黨遲早會和平或非和平地丟失政 權。我現在擔憂的是，中國地方自治和選舉現在馬上開始都可能是太遲了！□