修憲、行憲和促進立憲民主 蘇紹智 修改憲法是正在召開的九屆全國人大二次會議的一項重要議程，而修憲中最 重要的一項是把「實行依法治國，建設社會主義法治國家」的條款列入憲法。這和 中共過去一向只講法制，不講法治比較起來，是一個進步。海內外人士都希望這次 修憲能成為中國從人治走向法治的重要里程碑，寄予很大的希望。 中共修憲的局限性 實事求是地講，人們還不能對這次修憲給予過大的希望。中共領導人聲稱： 「只對需改的並已有成熟意見的問題作出修改，可改，可不改的問題不作修改。」 改或不改的標準是什麼呢？由誰來決定呢？ 從中共提出修憲建議的過程來看，全是由中共中央主導的，看不到全國人大 在修憲過程中的主導作用，只說最後交給全國人大討論，顯然改或不改的決定權在 中共中央。 從修憲建議的六個方面來看，完全是中共十五大所提出的問題，雖然有的並 不壞，如果不據此修改憲法，中共十五大的決議在執行中就沒有合法根據。而中共 對民間所提出的問題，儘管有些相當重要的建議，如成立憲法法院或在人大常委會 中成立憲法委員會，不宜把人名和某人的思想以及具體政策寫進憲法；應把公民權 利和政治權利公約的某些內容寫進憲法，增加法律中的無罪推定原則；明確實行立 憲民主等等，均以可不改而不予討論。 所以，這次修憲實際上仍體現中共中央的意志而沒有體現人民的意志。不能 不具有相當大的局限性。 雖然如此，我們還應肯定中共承認依法治國是個良好的開始。因為依法治國 或簡稱法治（Rule of Law）的本義就是政府應該依照法律行動。法律必須有助於使 政府的權力受到控制在西方有著古老的傳統，亞里斯多德就說過法治的政府優越於 人治的的政府。布萊克頓（Bracton）在十三世紀的英國就說過國王是在上帝和法律 的治下，在英國說來沒有過絕對王權（royal abosolutism）的學說，及至憲法成為 國家的至高無上的根本大法的學說出現之後，並制定了憲法，依法治國，根本上說 就是依照憲法治國，出現了立憲主義（constitutionalism），依法治國和立憲主義 的理論基礎就是有限政府的哲學(philosophy of limited government)。所以，承 認法治和憲治的絕對權威就必然會使享有絕對權力的政府變成有限政府。在歷史上 就是使絕對君主制變成君主立憲制。中共承認法治，也必然終於會走上這條路。除 非中共講法治是個騙局，那最終會動員人民反對自己。 承認法治與落實法治 這次修憲，承認法治，還不等於落實法治，也就是說，修改憲法還不等於落 實憲法。 承認法治和憲治的權威，不等於法治和憲法就能夠得到保障。中國一九五四 年的第一個憲法還是一個比較好的憲法，但是說最高領導人毛澤東就帶頭不實行， 他曾說：「不能靠法律治多數人，民法刑法那麼多條文誰記得了。憲法是我參加制 定的，我也記不得……」他不但記不得，還任意踐踏和撕毀憲法。憲法對毛澤東沒 有任何約束作用，在中國形同虛設。中共建國以來，多次運動，哪一次合乎憲法？ 到文化大革命時更不必說了，不但人民的公民權利、各種自由沒有保證，連生存權 也沒有保證，所以，法治說得再好聽，憲法制定得再完美，還必有監督機制監督憲 法的執行，有懲罰制度對付違憲行為。 中共號稱有多種監督機制，但都是自己監督自己，沒有實質的作用。以至於 出現管反貪污的領導人自己貪污，管反走私的領導人自己走私等古今中外所沒有的 怪現象。所以，必須建立制衡機制，輿論和民間監督機制。中共贊成實施憲法，殊 不知憲法與孟德斯鴻提出的以三權分立保證不出現專制政府是密切相關聯的。中共 領導人的對三權分立之無知，如鄧小平說三權分立是三個政府，和對三權分立的畏 懼，如江澤民說中國絕不實行西方的三權分立，其實都是和不願放棄獨裁政府有關 。 其次，人民代表大會本身實際上不能執先最高權力機構的作用，對違憲行為 既難以監督更難以懲治。應參照海內外人士所提出的為了保證憲法的實施和監督， 建立一個獨立的憲法法院，憲法法院的特點是與國家行政和司法當局相分離的高度 獨立性。 實行法治與機構改革 實行法治必須有相互獨立和相互制約的立法、司法、行政機構。目前由黨中 央一統天下的一元化領導體制談不上法治，人大在名義上是國家最高權力機關也是 立法機關，類似民主國家的國會。但是人大不但受命於黨中央，而且在層次上低於 國務院，國務院退休下來的幹部或精簡分流下來的幹部都可以被派到人大任職。當 然政協更低一級，不但國務院退下來的幹部，而且人大退下來的幹部都可以到政協 任職。 最近更傳出來，各省的省委書記兼各省人大委員會，那有省委已夠，何必設 各人大？ 全國人大隸屬於黨中央似乎理所當然，連人大召開黨委會都要中共中央政治 局批准。 至於人大代表的選舉全由中共安排，代表全都是兼職，不少代表本身就是官 員也有不少代表是榮譽職，並無參政的水平和要求。 在這種情況下，實行法治，要求人大成為最高權力機關，對政府起監督作用 ，其可得乎？ 所以，要實行法治，必須改革全國人大的地位和現狀，人大代表和產生和組 成必須改革，代表應直選產生，全部專職，人數適當減少，政府官員不得兼任代表 ，人大的領導機構應由人大代表選舉產生，不得由中共安排人大，應有獨立性。 依法治國與一黨專政 如前所說依法治國和實行憲政民主是以有限政府的哲學為指導的，而一黨專 政的特點是共產黨的絕對權力，因此在一黨專政的條件下，無法實行依法治國和憲 政民主。 英國沒有絕對皇權的傳統，所以實行法治比較容易，而中國二千多年來都實 行絕對君主制，皇權高於一切，而共產黨的一黨專政實際上繼承了絕對君主制的傳 統，因而難以實行法治和立憲民主。 這是似是而非的。 從歷史上來看，立憲民主肯先在英國實行，但不是沒有鬥爭。世界憲法的鼻 祖或始初形式是一二一五年英國的「大憲章」（Magna Carta）。那時英王約翰統治 無能，貴族發動叛變和國王鬥爭而取得的勝利。「大憲章」說不上是保護人民的權 利，而是保護貴州和神職人員的權利，但是它建立了一個原則，就是英國政府基於 法治而國王有責任依法治國。 其後，英國成立國會，國會和國王的鬥爭將近四百多的。期間，國王查理一 世竟被斬首。直到一六八八年英國發生「光榮革命」，荷蘭的威廉繼承大統。一六 八九年權利法案（Bill of Rights）和信仰自由法案（Toleration Bills）被通過 ，國會的最高權威被建立起來。王權被嚴格限制，國王不得否定國會的決定，不得 干預司法，公民自由大為擴張，英國就此告別絕對主義（absolutism），建立君主 立憲制。從此英國政局走上長期穩定。與此相比，法國路易十四的「朕即國家」的 絕對君主制，始終不變，終於導致法國大革命，政局長期動盪。 這段歷史說明絕對君主制經過人民的鬥爭和國王本身之拋棄絕對主義，進行 妥協，實行君主立憲，虛君共和。在不廢除國王的情況下也可以實行立憲民主，依 法治國，使政局走向長期穩定。 中國的經濟體制改革已進入建立市場經濟階段，相應地，政治體制改革應進 入立憲民主階段。在不廢除一黨制的情況下，應通過立憲限制黨國的權力，擴大民 主和公民權利，改變共產黨的專政面目，作為向廢除報禁、黨禁，全面實行民主化 的一個過渡階段，這將有利於長治久安。 中國人民群眾應為實現立憲民主而奮鬥，中共當局亦應認識立憲民主既是大 勢所趨，也是長治久安，社會穩定之道，而主動地接受立憲民主的改革，切勿死抱 著「朕即國家」的絕對主義而導致社會危機。各種準備工作應從此次修憲開始。（ 一九九九年三月五日）□