就中國加入兩個國際人權公約事宜致全國人大的公開信 (北京) 徐文立 全國人大委員會、第九屆代表大會籌備機構並 全國第九屆人民代表大會： 全國人大常委會已對外宣佈，將於三月初召開第九屆全國人民代表大會，為 使大會更具民意基礎，我特就中國政府應該全面無保留地加入兩個國際人權公約事 宜，向大會發表以下意見。 一九八六年，中國外長在談到聯合國通過的《公民及政治權利國際公約》和 《經濟、社會、文化權利國際公約》二十週年時指出：「兩個公約對實現《聯合國 憲章》關於尊重人權的宗旨和原則有著積極的意義，我國政府一貫支持這一宗旨和 原則。」十一年後，即一九九七年十月，中國政府代表終於正式簽署了聯合國的重 要國際人權約法之一《經濟、社會、文化權利國際公約》。這表示中國政府不僅在 「普遍人權」的觀念上開始嘗試國際接軌，而且準備在「普遍人權」的制度建設方 面向前邁進。為全國人大準備完成中國政府加入這一國際人權公約的最後批准手續 ，和中國政府準備加入《公民及政治權利國際公約》，我建議： 第一、全國人大應全面地、無保留地批准中國政府加入《經濟、社會、文化 權利國際公約》，並承諾實施公約所載明的公民應享有的全部經濟、社會、文化權 利。 第二、全國人大一旦批准《經濟、社會、文化權利公約》，就應以法令的形 式責成全國所有主要媒體，全文登載或播出該國際公約，並予以廣泛的宣傳報道， 以表明中國政府加入並實施該國際公約的誠意。 為確保該國際公約在中國大陸境內得以全面正確的實施，中國政府應責成各 級政府機構和公務員帶頭學習該國際公約，並成為貫徹國際公約的表率。 第三、全國人大和各級有立法權力的特區或地方人大，應依據公約的有關規 定著手修改一切與公約相違背的現行法規。 《經濟、社會、文化權利國際公約》強調了公民結社自由，特別提出了人人 有組織和選擇工會的權利，對於當前的中國的經濟改革和社會發展具有十分重大的 現實意義，我希望中國的各級立法機構對此予以充分的注意。 自從一九七八年以來的經濟改革一旦以市場經濟為取向，實質上就是承認了 在國家權力之外有公民自主進行活動和交往的空間，相關的經濟組織除遵守相應的 法律法規，政府機關不應隨意加以干預，而且也是難以加以干預的。隨著經濟改革 的進一步發展，中國大陸傳統的勞工與政府之間的垂直關係，已逐步演變成純勞資 之間的平等關係，因此，很自然的要引入新的調節機制，以調整勞資關係和解決勞 資雙方的合法權益，以及調整勞資雙方與政府之間的關係。 然而，當前的問題是，資方早已有了法律地位和權利，而在改革中被置於風 險環境中的勞方缺乏應有的法律地位和權利，因為他們沒有代表自己利益的合法社 團。市場經濟發達和成熟的國家的歷史經驗已證明：工會這一傳統的公民結社形式 對於保障勞資雙方權益，規範政府行為具有重要意義。同時它可以維護社會穩定， 使勞資矛盾有可能在和平、理性的法制軌道上獲得解決。這不但減輕了政府的行政 壓力，也有助於樹立政府作為公正調解人和維護社會穩定的力量的地位。這正是《 經濟、社會、文化權利國際公約》強調工人組織自己工會的意義之所在。 第四、中國現行的結社體制與《經濟、社會、文化權利國際公約》要求實現 的結社自由具有相當大的差距，應立即著手加以調整、規範。 一九四九年以後的幾部憲法都規定了公民有結社的自由，並在一九五零年頒 布，一九八九年重新修訂公佈了「社會團體登記管理條例」。從而形成了中國特色 的結社體制。雖然全國性的社團號稱有一千七百多個、地方社團有二十多萬個，但 是工、青、婦三大官辦「群眾團體」獨佔鰲頭，所有社團基本上都是官辦的，其性 質和功能只具有行政性，而作為社團真正的必有特性——互益性和自治性，則幾乎 沒有。 不僅如此，中國的「社會團體登記管理條例」，不僅是當今世界上屈指可數 的最嚴厲的限制結社自由的法規，實際上它是廢止結社自由的法規，這是因為中國 建立了一系列與結社自由相背的制度： １、在中國仍然實行許可制度。「社會團體登記管理條例」第二條規定：「 在中華人民共和國境內組織社會團體，均應依照本條例的規定申請登記，社會團體 經核准登記後，方可進行活動。」在這一制度之下，中國公民的結社自由完全成了 政府許可下的「自由」，失缺了中國憲法規定的公民結社自由的意義。 ２、在中國實行社團的壟斷制度。「社會團體登記管理條例」第六條規定： 「在同一行政區域內不得重複成立相同或者相似的社會團體。」不僅如此，一九五 零年《工會法》規定，全國的工會組織以中華全國總工會為最高領導機關，凡工會 成立時，均須報告中華全國總工會或其下屬的產業工會、地方工會。 ３、在許可制之外，中國還進一步建立了社團「掛靠制」。根據「社會團體 登記管理條例」，凡是申請成立社團，先應當經過有關業務部門審查同意，然後才 能向有關登記部門申請登記，不僅如此，該有關業務部門還有權對社團實行日常管 理。 ４、在中國還實行獨特的「年檢制」。「社會團體登記管理條例」第二十四 條規定：「登記管理機關對社團實行年度檢查制度，社團應於每年第一委度向登記 管理機關提交上一年度的年檢報告和有關材料。」這種制度在當今世界上幾乎是絕 無僅有的。 第五、為了與聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》真正接軌，我建議 全國人民代表大會修訂憲法並加速制定新的《工會法》、《結社法》。 在當今世界上，結社自由往往通過憲法予以直接保障，這是因為嚴格限制對 結社自由的限制，是當今世界保障結社自由的發展方向。結社自由不得由法律隨意 剝奪。也有的國家通過法律對結社自由予以保障。但是，像中國目前這樣通過國務 院的行政法規限制公民的結社自由，在當今世界上是屈指可數的。無論是一九五零 年的「社會團體登記管理條例」，還是一九八九年以大躍進速度修訂的新的「社會 團體登記管理條例」，都表明中國大陸是由國務院壟斷公民結社自由的立法。中國 立法機構的大權旁落，是中國國家立法權行使中極不正常的現象。此外，從中國現 行憲法關於結社自由的規定看，現行憲法對結社自由的保障也是不充分的。為此， 我建議，全國人民代表大會在適當時候對憲法予以適當修正。 為確實保障公民的結社自由，我建議全國人民代表大會在制定《結社法》的 同時，廢止下列違反結社自由的制度： １、取消許可制。應當明確規定：公民有權自由結社，無須徵得任何許可， 採取「成立後備案制」。如果當前還難以作到這一點，可在一定時限內逐步地向此 目標演進。 ２、廢除「社會團體登記管理條例」規定的掛靠制、年檢制、社會壟斷制。 ３、加強對結社自由的保障，要徹底改變當前實行的以行政當局為核心的社 團管理體制，讓社團管理實行真正自治，尤其要引入結社自由的司法保障制度。一 九八五年聯合國認可的《關於司法獨立的基本原則》將法官的職責確定為：「負有 對公民的生命、自由、權利、義務、財產做出最後判決的義務。」在中國社會生活 中，應確認法官的獨立的最後裁判者的法律地位。 第六、為了貫徹實施聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》，我建議在 中國首先嘗試建立獨立工會。在當代民主和法治的社會中，結社自由的權利應當是 平等的，但是鑒於聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》對獨立工會的建立予 以特別關注，例如，該公約第八條規定： 「１、人人有權為促進及保障其經濟及社會利益而組織工會並加入其自身選 擇之工會，僅受有關組織規章之限制； ２、工會有權成立全國聯合會或同盟，後者有權組織或參加國際工會組織； ３、工會有權自由行使職權，除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全 或公共秩序，或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」 第七、全國人大應盡早授權中國政府全面地、無條件地簽署《公民及政治權 利國際公約》，並予以批准。 謹祝大會成功！ 徐文立 一九九八年二月一日□