政治改革與經濟改革的關係 楊小凱 最近中國共產黨十五大決定推行股份化經濟改革，而中國一些知識分子也紛 紛呼籲政治改革，政治改革與經濟改革的關係又成為一個焦點問題。碰巧筆者在自 己的經濟學專業中涉及到風頭正健的西方政治經濟學（不是中國或馬克思的政治經 濟學）中一些有關的研究，希望與讀者分享。 最近筆者細讀了諾貝爾經濟學獎得主諾斯與溫格斯特一篇在經濟史雜誌上發 表的精采文章。此文從產權經濟學和交易費用經濟學的角度研究英國十七世紀光榮 革命前後的政治制度變化對英國工業革命的影響。此文指出光榮革命創立的世界上 第一個虛君憲政，議會民主制度使政府對公平的政治遊戲規則和法律制度的承諾成 為可信，這種可信承諾對今後世界的變化有極其深遠的影響。第一，這種對憲政秩 序承諾的可信性使得政府不再利用其對政治的壟斷來壟斷經濟和不惜損害社會利益 來追求執政者的利益。在沒有民主憲政的制衡機制時，執政者「為社會服務」和對 公平遊戲規則的承諾都是不可信的。他們會為了一黨之私利，損害社會利益。這種 「國家機會主義（Ｓｔａｔｅ ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｓｍ）行為」主要有如下幾類 嚴重惡果。第一，政府會借口特權壟斷經濟利益，窒息民間企業家的創業行為，扭 曲價格。中國歷史上學者稱之為官營工商業與民爭利造成的惡果。中國歷史上也有 學者看出這種政府從商有更嚴重的惡果，那就是海耶克所說的，制定遊戲規則和參 予遊戲的政府角色的混淆。政府的功能本來是制定公平的遊戲規則及擔當執行遊戲 規則的裁判。如果裁判也可以參加遊戲，遊戲哪還有公平、公正可言？中國史家歷 來鼓吹政府應該是清水衙門，不能從事工商業，這應該是與海耶克的主張一致。 其次，如果政府的權力沒有可信的制度，政府會公開追求一黨之私利而損害 社會利益，造成苛捐雜稅，貪污和其它尋租行為。這種國家機會主義的間接後果比 直接後果更為嚴重，因為政府的機會主義行為使社會大眾不再相信公認的遊戲規則 ，因而所有人的行為都變成非常機會主義，只要對己有利，可以不顧社會的道德准 則（ｍｏｒａｌ ｃｏｄｅ），而使社會成為一個偷搶橫行，機會主義和尋租行為 盛行的社會。 這裡有兩點值得澄清。第一是法治和道德準則之間的關係；第二是是機會主 義行為產生的內生交易費用對經濟發展的影響。 不少中國人批評傳統社會太重傳統道德，而不重法治。但以我們在西方社會 生活的經驗，和讀到的法律教科書，我們可以體會到道德準則是英美普通法的基礎 ，在一定程度上比法律更原始更基礎。在西方社會，各種不成文的道德準則起的作 用非常重要，也更受人重視。各行各業，一件小事足以說明此點。一件是很多從大 陸去香港的新移民的行為特點。如果你仔細觀察他們，他們在香港時行為非常有禮 貌，不亂扔紙屑，但一旦過了羅湖關到了大陸，就像是另一個人，言行變得非常粗 魯無禮。這中間的差別不一定是法律的原因，而是每個人對不同社會群體對自己的 道德期望有不同期望而造成。而這種對社會認可的行為的期望很大程度上受政府行 為的影響。如果政府言而無信（初一、十五的月亮不一樣），對公平遊戲規則的承 諾不可信（公然違憲判王丹、魏京生的刑），甚至在「憲法」中公然鼓吹追求一黨 之私（四個堅持），則整個社會的行為會非常機會主義，社會認可的道德準則也會 非常低下。這時縱有漂亮的法律條文，也不可能有真正的法治可言。 下面我們再考慮國家機會主義產生的內生交易費用。經濟學中近年對此問題 有不少有趣的研究。其中可分兩大類，一類是各類尋租行為造成的內點交易費用（ 包括資產特異性和議價過程造成的釣魚行為，信息不對稱造成的欺騙行為等等）， 這類研究有時會得出一些民主和市場失敗的結論。例如當一個划船比賽的團隊中， 各人划船努力的測度和節奏的協調費用很高時，用市場來協調划船可能比不上一個 人下命令協調划船，下命令有可能犯錯，划船節奏可能太快或太慢，但用市場價格 來協調可能根本得不到節奏而使各人努力互相抵銷。又例如兩類生產活動一類活動 的投入產出容易測度，另一類卻不易測度，則按市場原則論功行賞就會鼓勵人們只 生產前類東西而不生產後類東西，這時企業內的計時工資（不完全論功行賞）反而 優於計件工資。另一個例子是各種活動的效果都不易測度時，強調論功行賞可能會 使人們在尋租上投入太多精力，在評級升級上浪費很多精力，這時，反而日本式的 按年資升級能減少尋租費用。這種看法被有些經濟學家「論證」，民主制度會使利 益集團的尋租行為制度化，因而反不如東亞的一些非民主制度對經濟發展更有利， 不少公司裡因為很多活動的績效不易測度，所以老闆認為按績效升級評等反而會刺 激尋租行為，所以乾脆千方百計封鎖信息，使僱員互相不知道各人的工資，而老闆 按他對綜合效果主觀判斷來定工資。最近有不少這類經濟模型「證明」過多的信息 分享是有損效率的，而有效率的市場會使人們不去追求他們不應知道的信息。 這類對內生交易費用的研究並不能用來給我們前文中關於政治改革與經濟改 革之間的關係以強有力的支持。但是另一類「承諾對策模型」（以馬士金，錢穎一 等人為代表），卻支持我們前文的觀點。這類模型強調，內生交易費用的主要來源 是承諾不可信問題。特別是錢穎一和溫格斯特最近一系列文章用承諾對策的概念論 證國家機會主義行為造成的對公平遊戲規則的承諾不可信是經濟發展的主要障礙。 按照他們的看法，中國的財政聯邦主義（分稅制）是使各個地方下令在互相激烈競 爭時使他們追求地方公眾利益的承諾可信，這種可信承諾其實是中國改革的動力。 按他們的邏輯，當然民主憲政是使中央政府對社會公眾負責和對公平遊戲規則和承 諾成為可信承諾的條件。 政府對憲政秩序承諾目前還只有在民主憲政制度下才可信。沒有權力制衡， 自由公平選舉和政黨自由，一個執政黨保證在公平政治競爭下輸了認輸，怎麼可能 令人相信？如果政府對公眾負責，不在損害公眾利益時追求一己之私的承諾不可信 ，則會有如下惡果。首先，社會道德準則會江河日下，國家機會主義會為全社會所 有人的機會主義行為樹立一個榜樣，一個偷搶橫行，不尊重私人財產，為人不厚道 的社會就會出現。當大多數停在家裡的自行車至少被偷過一次時，這個社會還有何 道德準則可言。當執政黨公開宣稱其最終目標是一黨之私（四個堅持）時，社會怎 麼可能太平？ 更可怕的是，對公平遊戲規則的承諾不可信，會使所有政治人物的行為非常 機會主義，因此執政黨不可能為社會提供長期的穩定秩序（或中共常說的安定團結 ）。中國一九四九年後每次社會動亂都是上層內鬥造成的。高棉的動亂又一次說明 ，如果軍隊國家化，民主選舉決定權力分配這些遊戲規則沒有穩定下來，則社會不 可能安定，經濟不可能長期穩定地發展，一時上去了，也會掉下來。這當然不能只 怪這些「政治野心家」，主要問題在於分配權力的遊戲規則規則不公平時，政治人 物爭奪權力造成社會動亂就不可避免。政治人物會為了權力不惜將社會拖入動亂。 為社會提供長期穩定的秩序是政府的首要功能，但至今為止，能提供長期穩定秩序 的政治制度只有民主憲政制度和君主世襲制度。君主世襲制度曾有提供三百年穩定 秩序的紀錄，但大多數君主世襲制都沒達到這個紀錄。民主憲政制度打破了這個紀 錄，但很多國家在立憲過程中陷入動亂（俄國一九一零年代的立憲和中國上世紀末 的立憲）。但是可以肯定的是列寧式的非世襲非民主政治制度無法達到君主世襲制 和民主制的紀錄。 君主世襲制為什麼能提供長期穩定秩序？因為世襲制是種部分滿足布坎南「 模糊面紗」的遊戲規則，皇帝的位子是可遇不可求的。特別是在英國光榮革命後有 了王位繼承法則，王位的得失變得完全無法由個人努力爭得。所以人們也死了爭王 位的心。用經濟學家的話而言，就是減少了尋租的投入，因而使內生交易費用大降 。這有點像用年資制限制尋租行為的功效。民主憲政在高層次上有同樣功效。競選 中的激烈政黨競爭使得輸贏不可能由個人努力來控制很多敵對的個人努力互相抵銷 ，使選舉的勝負變得像隨機事件。這不但容易形成各方對遊戲規則的承諾可信的局 面，而且這遊戲規則比君權世襲要公平得多，即完全滿足模糊的面紗原則。這原則 聲稱，當一個人對自己未來的社會地位不確定時（可能是當權者，可能是在野，可 能是被告，可能是原告，可能是警察，可能是囚犯），他認為在任何位置，遊戲規 則都是公正時，此規則才是真正公正的。按布坎南的憲政經濟學，滿足這種原則的 社會秩序有可能長期穩定，超過君主世襲提供長期穩定社會秩序的紀錄。 一個國家是否能走上這樣一個憲政秩序的軌道是每個真正政治家首先要關心 的問題。這個憲政秩序與經濟發展的關係就像高速公路網與汽車的關係，沒有高速 公路網，汽車越多反而可能越沒有效率。 但是立憲過程中由於人們對新遊戲規則沒有信心，會出現輸了不信輸，因而 動亂發生的局面。這種局面在俄國最近的立憲過程沒有出現，但卻可能在中國即將 發生的立憲過程中出現。其原因是中國人比俄國人個人主義色彩更重（此處並無褒 貶含意）。因此，我們有必要記取過往的激進變革的種種教訓。 對激進變革的批評是經濟學中奧地利學派（以海耶克為代表）的傳統。此傳 統就筆者的知識至少到伯克（Ｅｄｗａｒｄ Ｂｕｒｋｅ）。他在一七九零年有名 的「法國大革命反省」一文中就提出了自發秩序的觀點。他認為激進變革的鼓吹者 自以為他們瞭解現有制度的運作和缺失，以為用激烈的社會變革可以改進人們的福 利。但是一種能運作的制度往往不是少數人能設計的，而是千萬人交互作用而自發 形成的，它包含了千萬人的個別信息，而這個別信息只有當事人瞭解，因此，沒有 任何個人可能完全瞭解所有這些信息。如果任何個人妄稱他瞭解整個制度的運作及 其缺失，而想用激烈的社會運動來改造制度，則他一定會把那些他不瞭解的奇妙機 制破壞掉。他強調社會制度的功能是任何單人（即使是天才）不可能完全瞭解的， 就像螞蟻不可能完全瞭解它們的蟻窩是按什麼力學原理設計的一樣。有人據此把這 類思想稱為人不能瞭解的宗教迷信。但是我卻相信這類思想很有道理，因為它說明 群體中個體的交互作用自發產生的東西，可以用一種群體智慧（看不見的手）達到 個體智慧不可能理解的奇境。用這種看法來觀察中國的政治制度演化，我們會更慎 重對待一些中國發生的事，不輕易對制度的演變下結論，對自己個人的無知保持一 種警覺。 為什麼第一個民主憲政制度產生於英國？我認為英國人由伯克代表的思想傳 統是一個重要因素。政治領導人物對群體智慧的尊重並不是一件容易的事情。看看 彭定康領導的香港的政制改革，我們對中英領導人的素質差別略有了一點瞭解。從 最近的「末代港督」一電視片中，我們瞭解到彭定康在決定是否政改的立法會前夕 ，對勝負還沒有把握，但他不是讓制度由個人勝負的利益來決定的，而是在給定游 戲規則下，盡最大努力與中方和其它各方玩一場公平的遊戲。而中方卻相反，一切 制度安排完全以中方的勝負利益為準則，為了贏，避免輸，可以把一個公平遊戲規 則下（中方和其它各方都積極參予了）產生的立法局廢掉。 這種國家機會主義行為後患無窮，因為它從根本上動搖了對公平遊戲規則的 信心。這種信心是極難建立的。要經過一個很長的漸進的過程。不要以為英國人幾 年能建立這套制度很容易，沒有香港政府一百多年來在香港的令人尊敬（ｄｅｃｅ ｎｔ）行為，誰會相信香港政府對公平選擇規則的承諾。中國下令的類似承諾從來 就不可信，它在香港的不道德和自私行為再次證明它的承諾不可信。而中國近百年 來的動亂都是因為政府對公平遊戲規則的承諾不可信引起的。辛亥革命是因為維新 黨對皇室承諾立憲的不信任引起，二次革命是孫中山對袁世凱對憲政的承諾不信任 引起的。政府對憲政秩序的承諾不可信，其實是現代中國政治動亂迭起的根源，它 造成的內生交易費用使中國失去了步明治維新後塵的機會。而人民對這種承諾的不 信任當然是當政者不道德和自私行為日積月累造成的。中國政府在香港的行為再次 將這種「動亂病毒」帶到了香港，使香港人民對政府對憲政秩序和公平遊戲規則的 承諾不信任。中國人說樹怕傷根，人怕傷心，解散香港立法局看似事小，實則是傷 了香港法治社會這棵大樹的根，創立了一個政府機會主義行為的先例。如果香港政 府在明年選舉時，又以中方贏為標準來設計選舉制度，那香港就完全倒退到中國式 的反憲政制度去了。 而經濟發展像憲政秩序這棵大樹上的枝葉，它再茂盛也不能與樹根相比。西 方的經濟發展都是都是憲政在先，經濟大發展在後。英國光榮革命前，政府的貪污 和人民的尋租行為（走後門）與中國目前一樣。正是光榮革命創立的虛君憲政代議 民主，提供了一種機制，使政府對憲政秩序的承諾變得可信。因而政府對財產的尊 重和保護成為可信承諾，尋租行為受到限制，有了這些憲政環境，才會有英國的工 業革命和經濟大發展。 同樣道理，美國的民主憲政秩序也先於經濟大發展，它也是美國兩百多年來 強盛的條件，而不是反過來。但是人們常用東亞一些國家不民主也能發展經濟的例 子來反駁以上看法。這種反駁看似有理，但卻經不起推敲。東亞經濟發展是在西方 民主國家競爭壓力下產生的一種不得不模仿的大背景下發生的。模仿經濟制度可以 在政治民主和憲政架框構不成熟的情況下成功（但不成功的例子多的是），但成功 的原動力是西方靠憲政秩序取得經濟實力造成對其它國家的壓力。沒有英國的憲政 秩序，哪有香港的經濟繁榮。香港五十年代初貪污的情況與今天大陸差不多，但有 宗主國的憲政架構，才會有可信的肅貪承諾，才會有香港的經濟成就。 前文中提到的一些內生交易費用模型，論證企業內的獨裁和計劃經濟可能減 少內生交易費用。這也可能是種片面的觀點。因為自由市場中的企業都要面臨勞力 市場，資本市場的競爭，麥當勞的內部實行指令性計劃，但人們去有買或不買這計 劃的自由，計劃不賺錢，則分店老闆（Ｆｒａｎｃｈｉｓｅｅ）就不會有人願意當 ，也就是無人買這指令計劃。正如海耶克所言，社會主義和資本主義的根本差別， 不是計劃與無計劃的差別，也不是效率的差別，而是制度形成機制的差別。資本主 義制度不是由政府或哪個人設計的，而是千萬人在自由選擇合約和制度的條件下， 無意而自發形成的。美國憲法就不是由哪個人設計的，而是由很多州的代表吵架吵 出來的。所有人都不滿意那個憲法，又不得不接受這種折衷。憲法並沒有政黨政治 這一類設計，但在根本權利問題上大家達到了折衷，政黨政治就自發地從憲政秩序 無意地產生了。 有些後進國家即使有人為設計的政治制度能生存的情況，但在更高的層次， 這些制度必須在國際競爭中經受適者生存的考驗，因此最終也不能由個別人設計。 由此來看中國最近的私有化改革，政府如果又用政治力量，人為設計私有化改革運 動，好事也會變成壞事。中國已有了公司法，在公司法秩序下，案例的積累，自然 就地形成新的秩序，並不需要私有化運動的。更值得注意的是，過去的經濟制度之 所以能運行，一定有一些我們並不完全瞭解的道理。例如國有企業不但有無效的一 面，也有保險合約使人們專業化沒有很多風險的一面。突然搞私有化運動，又不提 供自由創業，資本市場自由化和保險業市場自由化等條件，就意味著違反當初的保 險合約，這其實可能是種不公平的反市場行為。威爾士王子與王妃離婚還要給她大 批補償費，中國政府怎可突然違反當初的各種保險合約而大肆無償裁人呢？這種從 一個極端跳到另一個極端的行為，不但是種不道德的機會主義行為，也因為了不了 解保險促進貿易和分工的功能而造成經濟效率的損失。最近筆者與程文利和劉孟奇 博士發展了兩個數字模型。其中一個證明收入分配不公時，從分工沒得利的一方會 拒絕參加分工，因此使市場縮小，形成南美洲一些國家經濟發展緩慢的局面。從這 點而言，美國六十年代的偉大社會福利計劃可能有其經濟效率方面的正面意義。當 然這如果做過了頭也會有福利上的損失。另一篇文章說明完全保險制度（鐵飯碗） 一方面會造成道德風險（ｍｏｒａｌｈａｚａｒｄ）及相關內生交易費用，但也有 為一個複雜的分式網絡保險增加分工協作可靠性的功能。競爭的保險市場會有效折 衷這種兩難的衝突達到均衡。但在保險市場不發達時突然廢除完全保險，會使很多 部門串聯在一起的分工網絡可靠性直線下降，一個專業部門失靈使得整個經濟會出 現負增長。這就是東歐俄國的教訓。 所以完全保險（鐵飯碗）和完全無保險都是無效率的兩個極端。競爭性市場 上自發出現的不完全保險比這兩個極端都更有效。□