大陸農村的村民選舉制度 梅 奇 今天在中國大陸一項很不惹人注意，而又具有深遠影響的社會發展，就是廣大農 村的村民自治。大陸農村的村民自治之所以值得注意，關鍵原因是農村的幹部由農 民直接選舉產生，而非像以往那樣由中共黨組織所指派。因此，選舉制度也就成為 村民自治的核心之一。一九八二年中共修訂憲法時，曾在第一百一十一條規定：「 居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉產生。」不過，農村村 民選舉的真正推行，則是在一九八七年全國人大通過《村民委員會組織法》以後的 事。本文根據大陸對村民委員會選舉的法律規定和各地的具體實踐，主要從選舉組 織、選舉方式、候選人確定和競選的產生四個方面，介紹和討論大陸村民自治選舉 制度的現狀。 一、全國人大關於村委會選舉的規定 村民自治選舉主要是指對村委會成員的選舉。按全國人大通過的《村委會組織法 》規定，農村村民委員會是：村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自 治組織；主要責任為：辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護 社會治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議。可以說，村民委員會是農村 的村一級的自治性公共行政組織。它一般由主任、副主任和委員四到七人組成，由 農民選舉產生。根據《村委會組織法》規定：「村民委員會主任、副主任和委員， 由村民直接選舉產生。村民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。年滿十八 週歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財 產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人 除外。」總結起來，主要包括了三點：一、村委會成員，包括主任、副主任和委員 ，由村民直接選舉產生；二、村委會每屆任期三年，其成員可以連選連任；三、除 被剝奪政治權利的人外，年滿十八歲的村民都有選舉與被選舉權。 就這三點看，後兩點比較清楚準確，第一點卻簡單含糊。除了說村委會成員由農 民直接選舉產生外，其他如選舉的組織、選舉的方式和候選人產生等選舉的重要事 項，均沒有提到。由於全國人大《村委會組織法》對選舉的規定簡單含糊，各地在 執行上就有相當大的靈活性。這在各省制訂的《村委會組織法》實施辦法中表現得 非常突出。如河北省實施辦法關於選舉的規定，比全國人大《村委會組織法》的規 定還含糊，僅規定「村民委員會主任、副主任和委員，由本村有選舉權的村民或者 由每戶派代表選舉產生。」不過，多數省對選舉的規定比《村委會組織法》的規定 明確具體，有很大進步。如福建省實施辦法第十二條規定：村民委員會主任、副主 任和委員，由十八週歲以上村民採用差額和無記名投票的方法直接選舉產生。它既 規定了選舉是直接的選舉，也規定了是差額和無記名的選舉。 二、選舉的組織 選舉的組織對選舉結果和選舉質量，有著重大的影響。即便有好的選舉立法，如 果組織得不好，選舉可能完全走樣。在缺乏民主傳統與實踐的大陸，加上中共一黨 專制的體制，村民自治選舉的組織就更是一個不能忽視的重要問題。 全國人大《村委會組織法》對村委會選舉的組織沒有具體的規定，但第三條卻提 到，「鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。」 這實際上間接賦予了鄉鎮黨政部門組織村民自治選舉的權力。在各省已經頒布的實 施辦法中，絕大多數省份都明確規定，在選舉中設立專門的村級選舉機構並規定了 其職責，相反對於縣、鄉兩級的選舉機構卻未提及。可見各地對建立村級選舉機構 的高度重視，也反映了村級選舉機構對村委會選舉的重要性。事實上，中共鄉鎮基 層黨政部門對村委會選舉異常重視，對村級選舉的組織更是緊抓不放。本文重點討 論直接主持村委會選舉的村一級選舉組織的問題。 1、村級選舉機構的職責 大多數省份在《村委會組織法》實施辦法中，都規定建立村級選舉機構。有的稱 為村選舉領導小組，有的稱為村選舉工作組或村選舉委員會等。對村級選舉機構的 職責，有的省規定比較簡略，如貴州、河南省等；有的甚至沒有具體規定，如浙江 和甘肅等省；但有些省則對村級選舉機構的職責作了詳盡具體的規定。 如河北省村委會選舉辦法第十條規定，村選舉領導小組的職權包括：一、制訂選 舉工作計劃和實施方案，培訓選舉工作人員；二、進行選舉的宣傳工作和民主法制 教育；三、審查選民資格，進行選民登記；四、組織候選人的提名，以及協商確定 正式候選人；五、確定選舉日期、地點和辦法；六、主持投票選舉，公佈選舉結果 。江蘇省村委會選舉辦法第二條也規定，村選舉領導小組的職責是：制訂選舉工作 方案；進行選民登記，審查選民資格；組織對候選人的提名和醞釀協商；確定並公 布選舉日期和正式候選人名單；解答村民提出的有關選舉方面的問題；組織和主持 投票選舉；公佈選舉結果。在各地的選舉實踐中，村級選舉機構所履行的職責基本 與以上兩省相同。 2、村級選舉機構的產生 各地對村級選舉機構產生規定極為不同，產生方式主要有以下幾類。一、絕大部 分地區採取由村民會議或村民代表會議推選的人員組成。如吉林省實施辦法第十條 規定：村選舉領導小組成員由村民會議或村民代表會議推選產生。其他如湖南、遼 寧、陝西、吉林、山東、江蘇、安徽等省亦採取同樣方式。二、採取由村民小組推 薦的人員組成。河南省實施辦法第十八條規定：選舉小組由各村民小組推薦的代表 組成。黑龍江省也採取同樣的辦法。三、由農村黨支部提名人選組成，這是浙江省 普遍採取的方式。四、由上屆村委會作為選舉組織機構。如福建、新疆等省規定， 村委會的選舉工作，由村委會或經村民會議通過的選舉領導小組主持。但在實踐中 ，基本由上屆村委會主持。五、由鄉鎮黨政部門提名人選組成。如四川省實施辦法 第十四條規定：村選舉小組的人選由鄉、民族鄉、鎮人民代表大會主席團確定。山 西省實施辦法第十二條規定：村選舉領導組由鄉鎮人民政府提名，經村民討論確定 。寧夏亦採取同樣的方式。六、混合產生村級選舉機構的方式。如河北省選舉辦法 第八條規定：村級選舉領導小組成員，可由鄉鎮政府任命，亦可由村民代表會議推 選產生。 3、村級選舉機構的構成 村級選舉機構人數的多少，有些省份有明確的規定。如江蘇省村委會選舉辦法第 二條規定，村選舉領導小組由五至七人組成。山東、山西、內蒙古等省規定為三至 五人。遼寧省實施辦法沒有具體規定村級選舉機構的人數，但一些所屬市縣則規定 由五至九人組成。從各地情況來看，一般在三到九人之間。 從各地所建立的村級選舉機構的人員構成來看，一般由由村民代表、村民組長、 村委會和村黨支部成員組成，並由農村黨支部書記任組長或主任。有些地方的黨政 部門往往專門對此作出內部規定。如浙江省委在部署一九九二年到一九九三年村委 會選舉時，專門下文件強調：「在村級組織換屆選舉工作中，必須充分發揮村黨支 部的領導核心作用，強調村黨支部對村委會換屆選舉工作的領導。」該省寧波市更 規定：村級選舉機構由「村黨支部任主任，吸收村民組長，村民代表極有威望的村 民等五至七人組成。一些地方如吉林省梨樹縣、四川省彭山縣等也都有類似的規定 。據民政部有關人員的介紹，由村黨支部書記任村級選舉機構領導，在各地是普遍 現象。 三、選舉的方式 要保持選舉的公平合理，符合民主的本質，首先要確定合適的選舉方式。從各國 選舉的理論和實踐看，選舉方式主要包括三個方面，即直接選舉還是間接選舉，秘 密投票還是公開投票，差額選舉還是等額選舉。以下根據這三個方面，表述大陸村 民自治的選舉方式。 1、直接選舉與間接選舉 直接選舉，指選民直接投票選舉被選舉人；間接選舉，指選民不直接選出被選舉 人，而是先選出自己的代表，然後由代表選出被選舉人。因此，直接選舉是選民直 接行使投票權，間接選舉是選民委託他人間接行使投票權。顯然，直接選舉更能准 確地表達選民的意願。所以世界各國一般都把直接選舉作為更民主、更科學的選舉 方式加以推廣。 全國人大《村委會組織法》規定：「村民委員會主任、副主任和委員，由村民直 接選舉產生。」絕大多數省份制訂的《村委會組織法》實施辦法，也都規定村委會 選舉採取直接選舉方式。山東、黑龍江、遼寧、山西、吉林、天津、北京、湖南、 四川、浙江、安徽、內蒙古、江蘇、湖北、甘肅、新疆、寧夏、河南、貴州等省市 ，均規定以直接選舉的方式選舉村委會成員。少數地區，如福建、陝西、青海、河 北、江西等省則規定，村委會一般由村民直接選舉產生，也可由戶代表或村民代表 選舉產生。後一種即間接選舉方式。此外，一些縣或市，如遼寧省義縣、河北省谷 城縣、山西省古交市等地，規定村委會選舉辦法，可由村民直接選舉，也可由戶派 代表選舉。由此可見，即便全國或省級人大規定了直接選舉的方式，但下級人大仍 可能制訂間接選舉的規定並加以實施。 各地間接選舉的最廣泛形式，是由戶派代表選舉村委會成員，由村民代表選舉的 相對少些。另外還有一種特殊的間接選舉方式，就是先由村民直接選舉村委會成員 ，然後再由當選村委會成員，選舉村委會主任和副主任。這樣村委會主任和副主任 就不是由村民的直接選舉產生，而是由村委會成員間接選舉產生。這種間接選舉方 式，尤其在實行無候選人和候選人無職務選舉的地方，比較普遍。所謂無候選人選 舉，即不提名候選人，讓村民根據自己的意願投票選舉村委會成員。所謂候選人無 職務選舉，是指選舉時不明確候選人的職務，由村民投票選定。這兩種方法都易造 成先選出村委會委員，然後再由委員選出主任和副主任的間接選舉局面。 間接選舉的存在有各種原因。客觀上，是組織全體村民參加選舉大會有實際的困 難。大陸各地農村一般較大，有的多達幾千人，召集開會困難重重；加上人口流動 性大，有些農村外出打工的人多達全村人口的三分之一到一半；還有些村民以選舉 誤工為由，參選積極性不高，不給補貼不參加選舉。更主要的還是主觀的原因，大 陸一直沒有選舉的實踐，因而造成不少人對直接選舉的誤解，認為戶派代表選舉也 是直接選舉。如湖北省谷城縣村委會選舉辦法規定：「由十八週歲以上村民或每戶 派一名代表參加的村民委員會投票選舉，都屬於直接選舉方式。」福建省也屬這種 情況。但主要的還是一些主管幹部認為，間接選舉節省精力，方便組織，有利於加 強控制，減少不必要的競爭。而且中共黨和人大也實行的間接選舉方法，也是他們 堅持村委會實行間接選舉的理論根據。 在《村委會組織法》實施的最初階段，間接選舉在一些地方有相當大的規模。如 福建省在一九九一年的村委會選舉中，村民直接選舉的村佔百分之六十，戶派代表 間接選舉的村則佔百分之四十。青海省在一九九二年村委會選舉中，大通縣二百九 十個村，採取戶派代表選舉的村有一百九十二個，佔了三分之二；由村民直接選舉 的村九十八個，只有三分之一。不過由於村民自治的不斷深入，加上負責組織選舉 的民政部門對直接選舉的推廣，採取間接選舉的地方已越來越少。如福建省在一九 九三年修改了原《村委會組織法》實施辦法，將戶代表選舉的規定取消。 2、秘密投票與公開選舉 秘密投票是指選民以不記名的方式投票選舉，公開選舉是指選民在公開狀態下舉 手錶訣的選舉方式。秘密投票有利於排除各種干擾，便於選民自由表達意願和充分 行使民主權利。而舉手錶訣等公開選舉方式，會給選民造成干擾，不利於選民自由 表達意願。 村委會選舉採取何種投票方式，《村委會組織法》沒有具體規定。但大多數省份 包括江蘇、湖北、河南、山西、福建、湖南、遼寧、山東、陝西、浙江、黑龍江、 天津、安徽、寧夏等十九個省市，在制訂《村委會組織法》實施辦法和選舉辦法時 ，都明確規定選舉採取不記名的秘密投票方式。但個別省如甘肅，卻規定村委會選 舉一般採取無記名投票方式，如「無記名確有困難的，經多數村民同意，也可以采 取舉手錶訣的方法進行。」四川省實施辦法也規定：村委會選舉一般採取無記名投 票的方式進行；確有困難的村，也可採用其他能表達村民意願的方法進行。 據大陸民政部官員介紹，不少基層地方也有類似的規定和靈活的作法。如青海省 太和縣在第一次村委會選舉中，投票時給村民發豆子，選誰就給那位候選人碗裡放 一粒豆子。四川、新疆等省都有一些地區，選舉採取公開舉手錶訣的方式。不過， 無論以何種方式的公開選舉，都阻礙村民自由意願的表達。加之村民長期相鄰為居 ，公開投票更加重了表達自由的困難。因此，廣大農民反對公開表訣，願意接受秘 密投票。一個典型的例子是海南省瓊山縣紅旗鎮大萬村，一九九一年村委會選舉時 ，村民不同意某人作候選人，但上級部門反覆做工作，村民勉強接受其為正式候選 人。由於選舉是無記名投票，那人還是落選。如果採取公開舉手錶訣方式，後果可 能不同。這類情況在各地並非是偶然現象。有時正式候選人落選，而非候選人的人 卻當選，這種被稱為「票箱跳出的村主任」現象，也經常出現。這充分表明不記名 的秘密投票，有利於村民意志的自由表達，是民主選舉必不可少的手段。 不過，公開選舉方式仍在一些地方實行。其原因一方面是不少農民沒有文化，不 會填寫選票，給公開選舉造成了客觀環境。因此，有些地方為堅持秘密投票，在投 票時設代書員，替文盲選民填票。這種方法有積極的意義，但也有局限性。有些代 書員曲解選舉規定，違背選民意願填寫選票。如湖南省安仁縣華玉鄉下畢村代書員 唐某，利用填票之機，居然壟斷了全村三分之二的選票。公開選舉仍在實行的另一 原因，是一些鄉鎮幹部為操縱選舉，控制村委會，以各種理由反對秘密選舉，堅持 公開選舉。這種原因對秘密選舉的阻礙，要遠大於前一種原因。不過從整體發展情 況看，由於農民的反對和民政部對秘密選舉的推廣，公開選舉方式已越來越沒有市 場。 3、差額選舉與等額選舉 從候選人與應選人在數量上是否相等的角度，選舉方式可分為差額選舉與等額選 舉。候選人多於應選人的為差額選舉，候選人等於應選人的為等額選舉。差額選舉 為選民提供了自由選擇的機會，利於選民意願的表達，體現了選舉的本質。民政部 所作的調查表明，百分之七十六被調查的村民，在差額選舉與等額選舉兩者中，選 擇差額選舉。這說明絕大多數農民要求差額選舉。《村委會組織法》對差額選舉和 等額選舉沒有作出規定，但除極個別省市沒有作出規定外，絕大多數省制訂的實施 辦法和選舉辦法，都有所規定。大體說來，有半差額和全差額兩種類型。 半差額選舉，是指村主任等額選舉，副主任和委員差額選舉。在當前大陸各地村 委會的選舉中，這種方式最為普遍。各省制訂的實施辦法，明確規定半差額選舉的 ，只有貴州一省。其規定為：「主任的產生，可採用差額選舉，也可採用等額選舉 ，副主任和委員的產生，採用差額選舉。其他包括黑龍江、吉林、山西、山東、浙 江、陝西、甘肅、寧夏、青海、四川、天津、安徽、江蘇、湖南、內蒙古等十六個 省市，均規定「一般實行差額選舉，如所提候選人與應選人數相等，也可實行等額 選舉」的規定。但在具體執行中，各地基層官員將規定變通為村主任等額選舉，其 他成員為差額選舉的半差額選舉方式。這樣作既沒有違背省市的規定，又達到對村 委會關鍵職位的控制。如寧夏的一九九三年選舉，由等額選舉產生的村委會主任， 佔了全部新當選主任的百分之九十。這種情況並非單獨現象，而是帶有普遍性。有 的地方甚至更以此大規模採取等額選舉。如浙江省桐鄉縣在一九九二年選舉時，有 二百六十六個村實行了等額選舉，佔全縣總村數的百分之八十七。 全差額選舉是指村主任、副主任和委員的候選人都有差額，以便選民選擇。現明 確規定採取全差額選舉的，有河南、遼寧等省。福建省在實施辦法與選舉辦法中， 有「如果提名候選人等於或少於應選名額時，也可以等額選舉」的字眼。不過所指 的是提名候選人，而非正式候選人，一般提名候選人數都會超過應選人數。此外， 該省對等額選舉要求很嚴，因此實行的也是全差額選舉。全差額選舉為村民提供了 更大的選擇機會，削弱了地方官員與黨組織對選舉的控制，較能體現村民自治的本 質。如山西省臨猗市坑東村實行差額選舉，原村主任及二名委員全部落選，新選的 三人都是個體戶。全差額選舉一般可把民憤較大的村幹部選下。有的地方村幹部家 族大，關係多，但不能為村民辦事，村民礙於情面可以推薦他為候選人，但卻不會 投這樣人的票。從各地的情況看，全差額選舉可以使百分之十左右的原村幹部落選 。 差額的幅度，亦是影響選舉的一個重要因素。差額幅度是指正式候選人數與當選 人數之間的差額，關係著對村民的選擇範圍和選舉的品質。各省在這方面的規定， 差別很大。有的省如遼寧、貴州等，對此沒有規定。有的省如四川、河南、山東等 ，僅簡單地規定了差額幅度的比例數。如河南為三分之一，四川為五分之一到三分 之一，山東則從三分之一到一倍。湖北、湖南、安徽、浙江、天津、陝西、青海、 寧夏、新疆八省市，則只規定差額幅度的絕對人數。如河北省規定，候選人比應選 人多一到三人。他七省則規定多一到二人。這兩種差額幅度的規定，顯然都較小。 現在大陸農村村委會平均人數為四點二人，因此每村候選人數僅比應選人數多一到 兩人。這自然很容易為基層黨政官員所利用，對村委會主任實行等額選舉。不過， 福建、江蘇、吉林、內蒙古、山西、甘肅五省的規定較為完善，對村委會主任和成 員候選人的差額幅度，均分別加以規定。一般是主任候選人多一名，其他成員多一 到三人不等。這種規定較易控制等額選舉的發生。 各地選舉實踐還可看出，即便有差額幅度的規定，鄉鎮官員多采最低差額標準， 很少依照差額上線行事。如一九九二年湖南省資興市村委會選舉時，全市二百八十 五個村，應選一千二百五十八人，每個村委會平均四點四人。而候選人共一千六百 八十七人，每村候選人平均五點九人。差額總數為四百二十九人，每村平均差額一 點五人，占應選人數的三分之一強。根據湖南省實施辦法規定，村委會正式候選人 可多於應選人一至二名。資興市的差額幅度還不是最低標準，而是取了個中間數。 但選舉中的差額幅度分佈卻讓人吃驚，其中十七個村是等額選舉，佔全部村的百分 之六；一百六十個村的差額幅度為一人，佔百分之五十六；七十五個村差額兩人， 佔百分之二十六；二十七個村差額三人，佔百分之九點五；五個村差額四人，佔百 分之二；一個村差額五人，不足百分之零點三。採取等額和差額一人選舉的村，居 然佔了全部的百分之六十二。 四、候選人的提名與確定 候選人的提名和確定，對任何選舉都具有關鍵性的影響。對在一黨專政控制下的 大陸而言，村民自治選舉的真實與否，候選人的提名和確定就更具有特殊的意義。 各地選舉實踐也表明，中共鄉鎮基層黨政官員和農村黨支部與要求自治的農民，對 村委會候選人的提名和確定，有著相當程度的衝突。 1、候選人的提名 全國人大《村委會組織法》沒有關於村委會候選人提名與確定的規定。但已制訂 實施辦法二十四個省市中，除河北和西藏沒有規定外，其他均對候選人提名和確定 有所規定。對村委會候選人的提名，主要分為村民聯名提名、村小組提名和黨支部 提名三類。福建和陝西專門採用村民聯名提名方式，均規定候選人由五名以上村民 聯名提出。湖南也只採取村民提名的方式，規定個人和聯合提名均可。另外，非單 獨採用村民聯名提名方式的，還有十六個省市，一般由五到十名以上村民聯名提出 候選人，但甘肅沒有規定人數。專門採用村民小組提名候選人的，有湖北和山東兩 省。非單獨採用村民小組提名的，另有十三個省市。規定由村黨支部提名候選人的 有黑龍江、天津、山西、四川、吉林、河南、新疆和江蘇八個省市。不過，並非是 單獨採用這一方式，也混合採用其他的方式。 此外，還有幾種特殊的方式。如河南和黑龍江規定，候選人可以由村民自薦；寧 夏規定，候選人由鄉鎮黨政部門與村民協商提出；貴州規定，村選舉領導小組可以 提名候選人；山西則規定，村民代表會議亦有提名權等。在整體上，大多數省市都 採取多種提名方式。如浙江、甘肅、遼寧、青海、內蒙古和安徽，採用村民聯名與 村民小組兩種提名方式；四川、吉林和新疆則規定了村民小組、村民聯名和黨支部 三種提名形式；黑龍江、河南採用個人自薦、村民聯名、村民小組和黨支部四種提 名形式等等。 從各地實踐看，村黨支部以直接或間接的方式提名候選人，在村委會選舉中仍占 主導地位。這不僅在規定村黨支部具有提名權的地方如此，在沒有規定的地方也比 較廣泛。如河北省沒有規定具體的提名方式，但該省不少地方就採用村黨支部提名 候選人的方式。甚至只規定由村民提名候選人的湖南省，一些地區也是由村黨支部 提名候選人。但是，隨著農民自治意願的增強，由村黨支部提名候選人方式越來越 受到農民的反對。如河北省容城縣一些村採用黨支部提名候選人的方式，農民不滿 就集體到北京上訪告狀。理由是黨支部既然有領導地位，就不應該提名候選人，否 則就是指派選舉。為避免黨支部和村民形成矛盾，民政部盡力推廣由村民提名候選 人的方式。福建省就在一九九三年修改了選舉辦法，取消了其他提名方式，只規定 村民聯名提名一種方式。 2、候選人的確定 各國選舉對提名候選人，往往有一個確定的程序。這不僅關係到提名候選人的資 格和能力問題，也關係到投票的集中與否及選舉質量問題。大陸村委會選舉亦有同 樣的問題，提名的候選人往往超出應選人很多，有些地方多出幾倍甚至幾十倍。如 在一九九五年吉林省村委會選舉中，梨樹縣大泉眼村要選五名村委會成員，而提名 候選人竟然多達五十二人。這自然需要對提名候選人有個篩選過程，以確定正式的 候選人。 《村委會組織》對此沒有任何規定。不過，除河北等個別省外，大多數省份均有 所規定。根據各地的實踐，正式候選人的確定主要有以下幾種方式。第一種是通過 協商確定。如浙江省實施辦法規定：村民委員會正式候選人名單經醞釀協商後，根 據多數村民的意見確定。具體實施過程是先召開村民小組會議或村民代表會議，對 提名候選人進行討論評價，確定各小組或村民代表會議的候選人名單；然後村選舉 領導小組在此基礎上進行匯總研究，最後確定正式候選人。第二種是通過預選確定 。這有兩種方式，即由村民代表或全體村民投票決定。一些省如福建和遼寧在實施 辦法中，只規定了正式候選人根據多數村民的意見決定。在具體執行中，則由村民 代表大會或全體村民投票決定。第三種是由村選舉領導小組或村黨支部在徵求村民 意見的基礎上確定正式候選人。如黑龍江、河南省實施辦法規定：村選舉委員會根 據多數村民的意見，確定和公佈候選人名單。山西省許多地區則由村黨支部確定正 式候選人。另外，有些地方通過競選確定正式候選人。各省實施辦法均沒有規定用 競選的方式確定候選人，這是一些地區村民自治深化發展的創造。如福建南平市、 遼寧鐵嶺市、黑龍江青岡縣等地，採取的是這種方式。 以上四種方式，第一種最為普遍。但協商含義不清，缺乏剛性約束。在實際執行 中，由於協商過程不公開，因而正式選舉人的確定，往往被村選舉領導小組或村黨 支部所操縱。而第三種則將這種操縱公開化合法化，名義上根據多數村民的意見， 實際上則主要由選舉領導小組或村黨支部所包辦。第二種方式是較為普遍採用的方 式，即由村民代表會議投票決定正式候選人。這種方式把候選人確定受操縱的可能 性大為降低，無疑較為公平合理。各地實踐也證明，這種方式確定的候選人，不僅 當選率高，而且群眾的威信也高。最後一種方式應該說是最符合村民自治的實質， 但至今仍沒有任何法律上的依據，現在僅在少數個別地區使用。可喜的是，由於農 民的要求和民政部的推廣，此種方式正不斷在各地展開。 五、競選的產生與內容 競選，在東北被稱為「海選」，就是完全開放式的選舉。早在一九八八年第一次 村民自治選舉中，全國就有二十多個縣的農村實行了競選，其中遼寧省最為突出。 近幾年，除實行競選的地方繼續堅持競選外，更多的地方也開始實行競選。如河南 省新鄭縣、新野縣、項城縣，黑龍江青崗縣，安徽省太和縣等地，都在全縣範圍進 行村委會競選。據民政部的粗略統計，凡是開展村委會選舉的地方，一般有百分之 五到百分之十左右的村實行競選。有些地方還在全省範圍推廣一種較為奇特的競選 性選舉。如一九九三年山東省村委會選舉，為防止操縱選舉，全省統一選票格式， 選票上只列候選人名字而不明確選舉職務，由選民自由選擇，結果在候選人之間展 開了激烈的競爭。 1、競選產生的原因 從各地的情況看，村委會選舉競選方式出現的起因主要有兩種模式。一種是當地 黨政部門領導出於發展農村經濟的考慮，採取競選方式以加強村委會班子的工作能 力，遼寧省鐵嶺地區是這種模式的典型；一種是由於農村內部矛盾比較激化，當地 黨政部門採用競選方式產生村委會班子以解決矛盾，福建省南平地區是這種模式的 代表。 遼寧省鐵嶺市地區農村的競選，是在一九八八年初的村委會選舉過程中出現的。 當時該市所轄鐵法市胡家村村民李春保等人，聯名給鐵法市領導人寫信，提出願以 萬元家產作抵押，競選村委會主任。鐵法市領導人同意在該村開展競選試點。不久 該市下屬的開原市制訂了農村三年經濟發展規劃，把有關指標分配到村裡時，不少 村幹部不願接受。為落實經濟發展規劃，開原市決定倣傚鐵法市經驗開展競選，先 在小孫台村開展試點。誰能落實經濟發展規劃，誰就可以出來競選村主任。結果競 選上任的村幹部，工作積極性明顯提高，很快就將各項指標落實下去。鐵嶺市領導 人總結了經驗，認為鐵法和開原的作法有利於發展農村經濟，是加強村委會班子建 設的有益嘗試，於是在全市農村推行競選。黑龍江省青崗縣、河南省項城縣和新鄭 縣村委會競選的產生，基本出於同樣的原因。 福建南平地區的競選，也在一九八八年村委會選舉過程中出現。當時爐下鄉田頭 村有三十多位村民，聯名推薦陳金滿等五人擔任村委會成員。他們發表公開信說： 「幾年來我村幹部作風和工作方法是不能容忍的，我們面臨的情況是嚴重的。但改 革之風給我們村帶來了希望，迎來了換屆選舉工作，為了改變村裡的面貌，我們鄭 重推薦陳金滿等五位同志組成新一屆村委會班子。」五位被提名人也制訂了工作規 劃，請村民審議，並拿出八千元作風險抵押金。這件事在爐下鄉引起強烈反響，有 些幹部認為這是超前民主，亂了套，擔心「這樣搞下去，誰想當幹部就當，還有沒 有規矩，」主張馬上制止。南平市黨政領導則決定，先進行調查瞭解，最後得出結 論認為：田頭村村民的作法是正常的，符合《村委會組織法》的精神，並且競選有 利於啟用人才，有利於促進基層民主建設。於是該市決定在田頭村進行競爭選舉的 嘗試，結果五名被推薦的候選人全部當選。陳金滿得五百六十四票，以百分之七十 八的多數票當選為村主任。南平市總結該村的作法後，在全市農村推廣競選。 上述例子表明，村委會競選的產生不論出於何種原因，都必須下有村民主動要求 競選的壓力，上有領導人的開明對競選的支持。有些地方雖村民有要求，但領導人 不支持，競選仍無法進行。如一九九二年湖南省資興市舉行村委會選舉，該市棗市 鄉水口村的村委會候選人，由鄉黨政部門內定，未經廣大村民討論。於是一部分村 民張貼標語，要求民主競選。該市黨政領導對此認為，這是破壞選舉的行為，強迫 當事人寫檢查。 2、競選組織的方式 從各地的實踐經驗看，村委會競選的組織主要有以下幾個過程。首先，村委會候 選人的提名，採取開放的形式，沒有任何限制，實行東北人所謂的「海選」方式。 也就是候選人提名既可自我推薦，也可由村民聯名推薦。這樣就極大地擴大了候選 人的提名範圍，形成了競爭選舉的客觀條件。如河南省項城縣王明口鄉共有二十六 個村，在一九九二年村委會選舉中，全鄉自我推薦競選村委會主任的有七十八人， 平均每村三人，最後當選十九人，佔全鄉村委會主任總數的百分之七十三。 其次，舉行公開競選答辯會確定正式候選人。參加競選的人按照抽籤順序以背靠 背的方式，向村民講演自己的治村方案，並回答村民的提問，然後根據評選委員會 的評分和村民代表的投票，確定前兩到三名為正式候選人。如遼寧省鐵嶺、福建省 南平和河南項城等地，都是採取這種方式。但黑龍江省青崗縣則略有不同，候選人 先要經過預選，成為正式候選人後再準備治村方案，然後在選舉大會上再發表公開 講演和回答問題。無論採取何種方式，候選人都要公佈治村方案。在治村方案演講 時，為不使後發表演講的候選人竊取前一個演講人的主意，一般都把候選人看管起 來，然後按抓簽順序把候選人帶到會場，競選人之間並不開展辯論，但村民知道每 個候選人的意見，並可自由向候選人提問題。 第三，舉行無記名差額投票選舉。競選的一大特點，是先選村委會主任。正式候 選人的確定，也是僅確定主任候選人。召開選舉大會時，正式候選人或要再度講演 答辯，然後由村民進行無記名差額投票，選出村委會主任。當選主任提名村委會其 他成員人選，並介紹被提名人情況和提名理由，被提名人數一般要多於應當選人數 。被提名人也要分別講述當選後的工作目標和方案。最後由村民進行投票選舉，完 成全部村委會的選舉。 第四，簽訂工作指標責任書和繳納風險抵押金。當選的村委會成員要與鄉鎮政府 簽訂工作任期指標合同，以作為對村委會工作的考核標準。同時村委會成員要向鄉 鎮政府繳納風險抵押金，抵押金數額按職務有所不同。完成指標任務，風險本金加 利歸還本人；完不成指標，則根據情節扣罰部分或全部抵押金。另外，有些地方如 黑龍江省青崗縣，還對當選村委會成員實行浮動工資制。將工資或補貼與工作指標 聯繫起來，年終完成任務發給全年工資，超額者發給獎金，完不成的按比例扣發工 資。 3、非正式的競選 除了舉行村委會公開競選的地方外，還有一些地方存在著事實上的不公開的，非 正式的競選。這種非正式競選存在的主要原因，是由於一般各地選票中都留有空格 ，容許村民自由填寫被選人。這樣在選舉中往往伴隨著若明若暗的競爭，甚至出現 不是候選人的人被選上的現象，也就是農民所說的「票箱裡蹦出的村主任」。如福 建龍巖市社興村在一九九四年五月的選舉中，表面上沒有競選，實際上私營企業家 楊子烈組織一些婦女，走門串戶宣講自己的治村方案。這樣儘管楊子烈不是正式候 選人，最後卻以多數票當選為村委會主任。 另外，只要實行差額選舉，尤其是村委會主任的差額選舉，就會出現競爭。只是 由於沒有正式的競選，這種競爭往往不是公開的，但並非不激烈。根據各地的選舉 實踐，這些競選活動主要有以下幾種方式：一是挨家串戶，遊說支持；二是請客吃 飯，聯絡感情；三是家族串聯，動員宗族；四是張貼佈告，召集會議；五是出錢買 票，賄賂選民。這些方式中，挨家串戶和家族串聯最為普遍。這種情況正如福建農 村近些年流傳說：「村中狗咬的最凶的時候，就是競選最熱鬧的時候。」即指候選 人在投票前些天晚上挨家串門爭取選票。 從各地村委會的選舉實踐看，競選的方式具有明顯的特點：首先，充分體現了選 舉的公開性和平等性。候選人的治村方案演說和競選答辯，既給了每位候選人公平 表現自己的機會，也是全體村民參與村務的全面動員；第二，競選上台的村委會主 任具有廣泛的群眾基礎和相當的權威性。競選產生的村委會主任，已不僅僅再充當 黨支部配備「二把手」的角色，結果許多村黨支部書記也不得不出來參加競選；第 三，打破了鄉鎮黨政部門和村黨支部對村委會的壟斷，造成了村委會成員較大幅度 的變動，但由於通過競選上台的村委會幹部能力強，有責任心，工作做得好，因而 下一屆選舉時村委會成員會保持相對的穩定；第四，競選更有利於體現民意，使廣 大村民真正體會和運用了自己的權利，是實現村民自治的有效形式，受到村民的普 遍擁護。 競選作為最有效的選舉方法，目前正在大陸一些農村進行探索和嘗試。就整體看 ，目前還只有少數縣和市地區在村委會選舉中實行競選制度，省一級都沒有作出明 確的規定。其中搞得較好而且規模也較大的是吉林省。該省在一九九四底和一九九 五年初的第三次村委會選舉中，佔全省總數百分之十二的農村採用了競選方式。□