自由政府能走多遠？ 喬瓦尼·薩托利著 於浩成 譯 【編者按】喬瓦尼·薩托利(Giovanni Sartori)是當代著名的民主理論家。他寫的 《民主新論》一書在國內已有譯本。不久前，薩托利寫了一篇論文《自由政府能走 多遠》，本刊特將此文發表，供廣大讀者研究。 薩氏此文並不長，但涉及到有關自由民主的一系列重大問題。它們包括： 一、由西方首創的自由民主制度是否適用於非西方國家？在所謂西方自由民主模 式中，哪些因素具有普遍性？哪些因素只具有特殊性？ 二、作為一個整體，民主由哪些因素組成？其中，什麼因素更為基本？或者說， 民主的先決條件是什麼？ 三、在缺乏自由傳統的地方，人民也喜愛自由嗎？換句話，自由的實質是什麼？ 我們憑什麼斷定它必為大多數地方的大多數人民所喜愛？ 四、全民投票權是測定民主是否充分、完全的指示器嗎？ 五、經濟與民主之間的關係為何？把民主與經濟增長、國民分配混為一談會引出 哪些問題。 六、非民主國家在向民主轉型時應當注意那些問題？如何避免因為「負擔過重」 而造成的困境？ 不難看出，上述幾個問題對當今中國的民主事業均可謂息息相關。事實上，在此 之前，中國的學者和民運人士已經對上述問題進行過很多研究。鑒於這些問題的重 要性，我們願意再一次提出建議，希望大家能圍繞這些問題展開進一步的討論。 自由民主的理論與實踐無疑是植根於西方歷史和文化的西方產物。因此，當民主 由西方輸出到其它地區和文化時，我們聽到諸如「帝國主義文化」、傾向「西方中 心的模式」一些說法，可是我認為一些思想不應根據其源自何處而遭到拒斥。民主 是西方的發明這一點並不使它一定成為一種壞的發明或只適用於西方的產物。我自 己有關民主的論著以西方為中心，這並沒有給我造成任何特殊的負罪情結。我承認 ，無論如何，給非西方地區開的處方使我們碰到「運輸問題」：第一，民主能否輸 出到任何地方，不顧「進口條件」，也就是不顧進口國家的情況。第二，民主能否 和應否完整地並以其最先進的(西方的)模式輸出，還是我們應該首先把自由民主分 解成為必要的(規定性的)和偶然的(可變的)兩種因素？ 民主能否移植到任何土壤？人們通常會指出印度和日本作為這個問題的答案，這 兩個國家肯定都屬於非西方文化並作為移植成功的令人信服的實例。我相信這個重 大的例證。然而它並不使我完全滿意，譬如說，非洲如何呢？進一步研究會發現印 度和日本確實符合輸入民主形式的起碼條件。這些條件在其他地區並不存在。進一 步探索民主輸出的可能性，無論如何，要求我們首先提出上面提到的第二個問題並 注意到這些概念的對立因素。 我在一開始曾提到「自由民主」，我必須強調「民主」只是一個簡單的，容易引 起誤解的概念。民主作為一個整體是由兩個不同因素組成的：因素之一是使人民獲 得自由(自由主義)；因素之二是使人民掌握權力(民主)。這也就是說自由民主包括 ：一、保護人民，指的是人民免受暴政的壓迫；二、人民掌權，指的是建立人民的 統治。從歷史觀點上說，自由人民的出現乃是自由主義的成就(從洛克到，比如說， 法國主要的憲政主義者班扎明·康斯坦特)。這一因素通常稱為憲政主義或自由憲政 主義。自由的人民，不管怎樣，也會是逐漸進入權力殿堂的人民，肯定自由有權「 要求」並「取得」，這就是本來意義上的民主。 上面所說的兩個因素哪一個更重要？如果這個問題的含義是更重要的一個必須換 掉較不重要的那一個，那麼這將是一個帶有錯誤導向的問題。如果我們採取這一方 向，我們通常會得到如下的答案：掌握權力比獲得自由更重要，人民掌權比保護人 民更重要，因而民主因素較之自由因素更優先。然而這個結論是錯誤的。不管我們 自己對哪個因素更重要的個人感受如何，這是一個先後次序，因而什麼是其它事物 的先決條件的問題。從程序上說，獲得自由(霍布士所說的外在障礙不復存在)和保 護人民(自由憲政主義)乃是民主自身的必要條件。因此，保護人民在自由民主的兩 個因素中乃是不可缺少的，決定性的因素。而且，我還要指出，這個因素是全球性 的，普遍性的，是一個可以輸出到任何地方，移植到任何土壤的因素。由於這個因 素主要與以組織和法律手段限制和控制權力的行使有關，因而與抵制專斷和絕對權 力有關，我們在這裡可以把一種政治形式(由於它僅僅是一種形式)。放在任何文化 上面，不管它下面的社會經濟結構如何，這與人民掌權因素的情形不同，因為在這 裡我們進入了一種政治形式具體運作的政治內容的範圍。一個憲政國家所表現的是 ：「決定是如何做出的？」而人民掌權則與「決定了什麼」有關係。很明顯，在「 人民意志」範圍內，偶然性和文化因素在做出個別決定時多半會產生很大變化。 對於我提出作為憲法形式的民主具有普遍性——(從而有輸出可能)這一見解的標 准反對意見在於它假定自由(如憲政主義所規定和保障的那樣)。同樣是主要的和普 遍的價值，而在事實上也許並非如此。因此，在本質上，反對意見認為並非每個人 ，每個地方都對自由給以尊重。譬如，在強權政治和「順從的」文化中就沒有尊重 自由的餘地。支持這一論點的人還申辯說，這一成為問題的自由實際上是個人自由 ，因而是一種極下賤的，甚至是卑鄙的個人主義價值所污染的自由。然而，支持這 一論點的經驗主義證據是沒有效力的，而將自由加上個人主義罪名，也是毫無理由 的。 我們怎樣確定是否「獲得自由」的狀態在事實上為大多數地方的大多數人民所喜 愛呢？這裡的答案是：「如果我問什麼人，他外出旅行時喜歡騎馬還是坐車，在他 至少看到一輛車和一匹馬以前，他的回答是沒有意義的。詢問人們更喜歡什麼而又 從來不向他提供可做比較的另一方面事物是毫無意義的……眾多的人們不能說出他 們比起那一事物來更喜歡這一事物，因為他們從來沒見到過「那一」事物，他們簡 單地生活在並被裝進了他們所碰到的人(或非人)的環境中。」 因此，十分明顯，向不發達社會和第三世界國家的沒文化的農民詢問他們是否「 尊重自由」，比起別的來，他們是否更喜歡自由價值，乃是荒謬可笑的。價值和自 由的觀念太抽像了，這些抽像概念對於在世界上的大多數居民說來是完全難於理解 的。 然而，這並不是說，這個問題必須丟下不管，對自由的普遍需求既不能由經驗判 定來證實，也不能由它來證偽。必須丟下的毋寧是構成這個問題的那些抽像(並且確 實是西方中心的)名詞。讓我們不再談論什麼「價值」，而以談論「危害」作為替代 。從而將這一爭論改而依據危害原則進行。這樣一來論點就變成任何人都不喜歡被 關押、折磨成殺害，每個人在遇到這些危害時都盡力逃避掉。而政治自由正是危害 原則具體內容的抽像表述。自由憲政主義的目標在於保證任何人都不致受到違反法 律程序並破壞人身保護令的政治強暴工具的危害。 因此，做為憲法形式的民主，其含意性、普遍性和可輸出性就建立在「逃避危害 」的法則上，而且，這一講法明白無誤地使得攻擊自由為「個人主義」的說詞歸於 無效。在社會集體環境的個人試圖逃避人身傷害(以及他們認為有害的事物)與他們 做為分散孤立的個人有過之而無不及。一個部落村的成員在將在火上燒死或被刀宰 殺之前百分之百地將試圖逃走，其表現與作為個人主義的自私自利的個人是完全一 樣的。由此可見，認為那些在其信仰系統中並不「看重」個人的人們對獲得自由不 感興趣的說法是沒有價值的。 然而，我們將「保護人民」與「人民掌權」加以解析和區分，不能理解為兩者在 現實中完全分開，兩者是聯結在一起的，明顯地被投票和選舉聯合在一起。即使如 此，投票的重要性有被缺乏歷史眼光的著者們誇大的傾向。例如主張——現已成為 口號——完全民主只有在實現了全民(男、女)投票以後才能實現。對這一主張，可 以說是，但也可以說不，因為我們應記得自由(憲政)民主是由很小的規模的選舉展 開並且長期維持的。投票確實是任何自由政治的必要條件。可是在某一政治制度下 投票的範圍和廣泛性並不像我們有些人相信的那樣有決定性。儘管婦女們在抗議， 我仍然認為瑞士雖有選舉限制，還是一個完全民主國家。如果我必須在兩個國家任 選其一：一個有全民投票而無法治保障，另一個公民投票達不到全民程度卻有法治 保障，我將毫不遲疑地選擇後者，作為較之前者更好的民主。因此，投票並非民主 的指示器，它不能恰當地測定民主是否完全、充分。我將在下面提出：在那些不適 宜投票的國家盲目強行投票乃是一個錯誤。 民主的前提條件 為什麼要涉及自由民主久遠的過去呢？因為亞洲和其他地方的原始民主所碰到的 問題與民主在西方初期面對的問題是同樣的。誠然，一種政治形勢一經出現並被一 些地方採用，其他地方在很短時間內就會仿行。同樣，在原則上，用模擬手段創建 一種民主是比較容易辦到的，然而問題在於日曆時間與歷史時間之間的差距，模擬 一種政治模式乃是基於日曆時間的同一時間過程，我們今天輸入的正是今天存在的 。但從歷史時間上說，這些國家離現在也許已有一千年了。從歷史觀點看來，在阿 富汗以及今天分散在未完全開發的(且不說未開發的)地方的數百萬村莊附近，大部 份歐洲還處在中古黑暗時期。因此，輸入一事並不像它平常所表現的那樣容易，由 於它被捲入狡猾的「時間差」，因而把一個先進典型突然強加到一個落後環境中的 時候就會遇到麻煩，即使在日曆上今天的華盛頓與在卡布爾是同一天，從前者向後 者進行移植卻是一個巨大的飛躍。 讓我用前提條件一詞重提這個警告。民主的前提條件通常是指經濟的，我將很快 講到這一點，可是這裡我是指歷史的前提。歷史的前提有兩個：一個是教育與宗教 的分離；另一個我稱之為政治「馴化」。教育與宗教的分離開始於該上帝管的歸上 帝；該凱撒管的歸凱撒，宗教領域和政治領域分開，其結果是政治不再由宗教而增 強；它把來自宗教的頑固(教條主義)和宗教式的凶狠都丟掉了。從這種形勢中出現 了政治馴化的條件。所謂政治馴化，我的意思是指政治不再殺人，不再是好戰黷武 、嗜殺成性，而愛好和平則被確立為政治的常軌。 人們不難看到，這一歷史條件與民主之間的聯繫。民主認為權力的授予和收回決 定於選舉，因而依慣例要求輪流當政。但是，如果當權者有理由害怕一旦放棄權力 會危及他們的生命和財產，顯然他們將不願放棄權力。因此，在政治被「馴化」以 前，也就是在人身沒有滑到充分保護以前，對政治家們說來，交出權力下台這一賭 注未免下得太大了。 當阿爾及利亞於一九九一到一九九二年選舉時所有這些前提條件顯然都不存在， 我相信，停止第二輪選舉並取消選舉結果乃是一個重大的錯誤。而即最壞的錯誤則 是發動選舉這一措施本身，國際社會向正面臨伊斯蘭原教旨主義浪潮的國家提出進 行投票以「證明」他們的民主的建議，這個建議提得太輕率了。在一個教育與宗教 尚未分離，嗜殺成性政治上的失敗者將會遭到殺戮的環境裡，任何種類的民主都是 不可能的。 因此，那些走向民主較遲的國家很可能由於他們簡單照抄原型而蒙受損失，如果 這些遲到者打算以過於急速步伐迎頭趕上(忽視歷史時間的局限)，多半會因於「負 擔過重」，困於過多的危機與負擔一併到來而造成的不好收拾的境地，在這方面， 記住這一點是重要的：民主在一個世紀以前只是一種政治形式，憲政國家並沒有提 供也未被設想會提供經濟「成果」，它毋寧提供自由以及隨之而來的好東西。一個 世紀以來，事情從來不是什麼民主有什麼經濟前提條件以及它的維持有賴於經濟成 長與繁榮，因此，要點在於一個世紀以來由自由國家提供的人民保護並不曾有財富 需求，自由民主充其量被認為是一種政治形式，一種「貧窮的民主」同樣是可以想 象的和可能的。 隨著西方民主國家的發展和達到民主化的更高水平，人民掌握權力變成了「滿足 人民慾望」。自由憲政的政治內容愈來愈集中在分配問題，集中在「誰得到什麼和 得到多少」。這一轉變可能是不可避免的，無論如何，這一點被道德淪喪，馬克思 主義的「唯物主義」以及表現在英美式民主的理論與實踐中的強烈功利傾向這些因 素大大加強了。的確，這些確實是當民主植根於其他文化時將遭抗拒的文化因素。 迄今為止，事實仍然是如果民主作為一個人民掌權的制度顯然與人民分配相關聯， 則民主的命運將與經濟性能糾纏在一起。因此，民主是否也能滿足經濟成長的需要 ？在今天，這幾乎是普遍存在的決定性問題。 民主幹得最好嗎？ 那麼，讓我們轉到這一問題：從經濟上說，民主幹得最好嗎？許多人會理直氣壯 地大聲回答說是一根據《經濟學家》的說法，有證據表明民主在橫跨幾十個國家和 歷史上幾個世紀中遠比其他政治制度更為有效地和歷久不渝地促進經濟的發展。我 希望我能相信這一點，然而，這一結論完全沒有提到經濟發展是與技術進步一起到 來的，而技術 並非民主的產物，而是古希臘人所鍛造的邏輯和理性的某種產物。這 種產物最終使科學精神振興，接著是西方世界近兩世紀以來無與倫比的技術巨大發 展。中國文明確實曾以卓越技巧出名，並在一個很長時間裡在技術發明上超越西方 ，然而使今日世界「現代化」的科學和技術並沒有在其他文化(既沒有在中國，又沒 有在另一個主要範例——印度)繁榮起來，由此可見，所謂西方自由民主與富裕之間 彼此相關之說乃是錯誤的。 除了彼此相關之說，民主「在經濟上的優越性」這一命題又如何呢？據《經濟學 家》說，「民主為什麼促進經濟發展的主要原因之一是它提供了為資本主義發展所 必要的財產權的安全。」隨著蘇維埃式計劃經濟災難性的瓦解，甚至獨裁者現在也 完全瞭解「看不見的手比著得見的靴子幹得更好。」因此獨裁者也將得出發展市場 經濟與尊重財產權對他們本身最為有利的結論。 據我全面觀察，我既看到民主使經濟發展，也看到民主使經濟退步，正像我既看 到獨裁者陷入經濟破產，也看到獨裁者享有經濟成就一樣。台灣、新加坡、南朝鮮 ，以及今天的馬來西亞在權威監督下創造了「經濟奇跡」。還有，並非民主政體而 是英國統治下的殖民地香港又如何呢？在拉丁美洲，智利和秘魯的經濟在民主治理 下瓦解了，而在權威統治下得到了恢復(在秘魯，阿貝托·福吉莫利總統最近為經濟 創奇跡，卻是以中止憲法並接著重寫一部含糊不清的憲法為代價)，這一地區的全部 模型是軍事獨裁和民主政府有著同樣發展不足的貧困記錄，在前蘇聯和東歐，民主 化走在經濟改革前面並使後者更加困難。另一方面，鄧小平統治下的中國採取了相 反的方針：在專制的嚴厲控制下經濟自由化自上而下推行，其成功是令人驚畏的。 因此，民主不僅是一種優越的政治制度(我當然同意這一點)而且是「經濟上的優 勝者」這一論點很容易遭到以下論點的批駁：在同樣的市場機制下，那些免於遭到 封鎖和公眾壓力的政府較之那些受到人民需求和國民分配困擾的政府處在促進經濟 成長更好地位，隨著人民更加富有，民主必將成為人民喜歡提出的一項要求。所以 ，這一爭辯的結論是：恰恰是發展使民主成為必要，而不是民主產生了發展。所以 ，民主會幹得更好並非一種自然規律，民主必須被制定為幹得更好的制度(通過激勵 與約束機制，而不僅僅是善良願望)，在這裡，我必須強調，正是西方政治形式這一 範例本身，目前特別需要進行修補。破產的民主、所謂帶赤字的民主，乃是一個非 常現實的危險，而今天的憲法結構還沒有組裝好去對付這一危險。 讓我再一次把這個問題提到歷史範圍，當自由憲政主義的政治主張被提出來的時 候，其背後的主要推動力量乃是「沒有代表權就不納稅」(如詹姆士，奧提斯於一七 六一年直率地提出的「沒有代表權而納稅就是暴政」，因此，當議會成為憲政國家 的台柱時，他們掌握著「錢袋的權力」——也就是籌款並把金錢交給「寶劍的權力 」掌有者(即國王)。議會發錢而行政用錢，這兩者權限的分立，其目的在於議會一 直(在整個十九世紀都是如此)作為納稅人(也就是「有錢人」而非「沒錢人」)的真 正代表，在這種情形下，議會事實上成為開支的有效控制者，然而在上一世紀，議 會作為制動器與行政機關作為加速器之間的均勢失去了。隨著全民投票以及隨之而 來的從法律和秩序轉向照顧需求的福利國家的全面轉變(如「小國」所希求的那種變 動)，議會成為比政府更大的堤壩，使國家預算保持平衡的自然堤壩直到二十世紀中 葉乃是認為預算根據其定義乃是平衡，投入和支出的平衡這一信念。正是出於這一 信念，對兩次世界大戰造成巨大創傷這一事實的解釋被人們逐漸注意到了。當赤字 預算被政治家們通過以後，這段時間被打斷了，任意花費借來的錢從此成為抵抗不 住的誘惑，在憲政國家的整個結構中到處都找不到一個財務上的守門人，而如果任 意花錢的政治家可用「消費」而非「投資」來去掉負債的話，那麼最終他們僅僅印 刷更多鈔票就可以了，這樣一來，壞的政治與壞的經濟或者兩者一起都成為現實。 因此，重新建立對錢袋的控制乃是關係重大的，而我們目前在這方面所有的乃是沒 有制約和平衡的國家。 我不能在這裡討論可能的補救之道。我只能強調不管民主如何表現(在經濟方面) ，「控制錢袋」乃是決定性的關鍵。正是在這裡，當我們從形式(憲政結構)轉到政 治內容(來自人民需求)的時候，民主在目前面臨最大的挑戰。 原來列入權利清單的那些正式權利，一般說是不值錢，而當這些權利擴充到應付 物質需求以後，它們變得比較值錢了。近年來西方民主國家由於採取以下兩種手段 乃得以應付日漸增大的福利開支。一是赤字支出；二是保護主義，兩種資源目前都 已用盡，許多西方民主國家今天以嚴格預算來收場。這就是說，他們深深陷入債務 之中，其他的或另外的安排幾乎都是不可能的，而且事情已經到了這種程度，全球 經濟不可避免地把從前受保護的產品(它們不可能把財務負擔放到消費者身上)，投 向世界範圍的競爭，福利國家維持不住了。因此，未來的年代將是節儉的年代。民 主國家現在較之過去更必須有能力維持經濟成長，然而我們卻被捲入負面數額的旋 渦——每個人都虧損的遊戲中，甚至到了最壞的程度。做為慰藉，我的想法是自由 民主本身仍是非常之好的。人民受到保護仍然比什麼都沒有要好得多。 最後一個問題 留下來的最後一個問題是：亞洲和非洲是否需要它們自己的民主「模式」？在以 憲政手段保護人民和控制(限制)政治權力的行使這個核心問題上，眼前還沒有另外 的模式。而且我也弄不懂為什麼有人想要丟棄這一通過考驗、運行良好的 機制。但 是回過頭來看，譬如說，講到政黨制度以及利益闡明與組合過程，我認為來自西方 階級分裂的多黨安排在黨徒獨一不二地同屬一個部族的情況下是意思不大的，非洲 領袖們提出這一申辯是有道理的。但當他們提出禁止多黨政治作為解決辦法，並在 現實中建立起一人的，一黨的統治的時候，他們是做錯了。 另一方面，當我們講到「人民意志」——自由民主中這一因素時，它是很難推廣 開來的。世界是由非常不同的人們構成的，這些人們置身於非常不同的文化、世界 觀和價值系統，且不說自然環境之中。甚至在西方，沒有必要把「人民的聲音」理 解為「上天的聲音」，而且我認為人民並非永遠是正確的，但他們有被誤解的權利 ，同樣，我們應否允許民主被「人民殺害」——這就是說，我們應否允許人民的權 力消滅它自己？這一問題以及一系列類似問題喚起許多不同的回答，這些回答依次 深深影響民主實驗的政治結果。瓦爾特·巴格哈特在他那個時代曾經讚美英國人是 「謙虛的笨人」，民主是否將被不謙虛的狂徒搞得更好呢？這些問題，我認為最好 留給每個特殊的國民精神去回答。 西方民主理論(往往是標準化的，甚至盡善盡美的)，反映了民主化的先進水平。 當這一理論步入正在建立中的新的民主國家(並由西方大學訓練出來的大學生加以傳 播)時，西方民主的基礎本身不是被視為當然，就是被完全忽視。我認為，這對開始 建立民主的人說來是一個壞的開端。從歷史上說，正像我上面講過的，自由民主的 發展包含兩個對立的因素：一是保護人民(其結果是人民享有自由)；一是人民掌權 (其結果是人民維護自己的權利)。保護人民是由自由民主的「形式」，即它的憲法 構成和程序取得的，而人民掌權則是政治決定的「內容」所產生的結果，據我的看 法，前一個因素乃是民主的必要條件，而後一個因素則是推行民主的自然結果。 從上面說的區別可以得出：第一，形式(自由憲政因素)是可以到處普遍輸出的因 素，而內容(一國人民的願望和要求)乃是偶然的，文化上從屬的因素)。第二，「馴 服的」和愛好和平的政治乃是由投票選舉做出決定的先決條件，它使投票選舉表決 受到尊重並帶來政治職位的輪換，第三，保護人民對於經濟情況是無足輕重的，因 而可以有「貧窮」的民主，而人民掌權則要求人民福利，特別需求財富和經濟成長 ，因而乃有第四，民主與國民分配完全混為一談造成今天民主的財政危機，這一點 不管它在那裡發生，都是特別令人憂慮的。□