財稅改革：經濟發展的生死大關 巖 華 一、犧牲稅收：大陸沿海經濟發展的內幕代價 一九七八年中共十一屆三中全會後，剛從你死我活的官場鬥爭中奪得大權的鄧小 平，開始對「瀕臨崩潰邊緣的國民經濟」(鄧語)著手進行改革。先在深圳、珠海「 劃出一塊地方，中央沒錢，你們自己想辦法，殺出一條血路」……成立了當時被左 派罵為「賣國」「租界」的「經濟特區」。其後又新辟海南島、汕頭、廈門三地， 形成「五大經濟特區」，而後又劃出「沿海十四大開放城市」。 這些特區之所以「特」，就是「實行優惠政策」，以吸引外資，鼓勵工商。而這 些所謂的優惠政策，其唯一的實質內容就是「減稅讓利」。這類似於中國歷史上漢 代的「休養生息」制。最大範圍地減少政府干預，減免苛捐雜稅，讓經歷浩劫的國 民經濟迅速完成產業的「原始積累」，在短時間內獲得重大發展。 鄧小平在這點上獲得重大成功，東南沿海經濟在外商的帶動下迅速發展……但同 時，作為國家立足之本的財政稅收，由於被減免得支離破碎，殘破不堪，在財政支 出無限增長的情況下，政府的稅收卻每況愈下，致使財政赤字無限遞增，而政府對 待赤字的辦法就是一味地發行鈔票。致使通貨膨脹一而再再而三地反覆失控。並且 由於局部地區經濟畸形發展，造成整體社會結構失衡，地方勢力日益坐大，中央政 府控制能力喪失。因此應該說，大陸沿海經濟發展是以犧牲稅收為代價的。 二、財政赤子逐年擴大國企虧損雪上加霜 在九二年朱熔基主持經濟工作以前，大陸的財政逆差(赤字)是與銀行的印鈔機連 在一起的，赤字的很大一部分直接由銀行沖銷，政府的收支逆差隱藏在發鈔機的流 水線中。這種一塌糊塗的爛帳，製造了多少隱蔽的通貨膨脹，使多少升斗小民貧窮 農夫一年到頭掙得的幾張人民幣暗中變為廢紙。即使現在，中央文件上規定銀行與 財政脫鉤，但國營企業虧損的爛帳仍然最終由銀行承擔，而銀行是國家的……轉來 轉去，羊毛出在羊身上，到頭來還是使老百姓的口袋在不知不覺之間變癟。至今， 真實的赤字數據仍屬「機密」。據國家計委公佈的數據，從八十年代起由銀行沖銷 的赤字從五十億到一百億。近年來單列的財政赤字都在二百億以上，九二年達到創 記錄的二百四十億，已累計一千二百億赤字。但是，若按國際上另一種比較真實的 算法，即扣除債收入，僅九二年一年的財政逆差就達一千億之巨。可以估算，近年 來的實際財政赤字應在萬億以上。 之所以有如此之巨的財政逆差，主因有三：第一、政府機構臃腫，官滿為患。數 百萬之巨的全脫產「專業幹部」，一不懂生產，二不懂管理，潛心爭權奪位，吃喝 玩樂，而且終身薪俸，世襲貴族，他們每年買豪華轎車，國內外觀光旅遊(名曰：學 習、開會)，大宴吃喝公款送禮等每年浪費的「辦公費」，據官方公佈就在一千五百 億以上，這支「專業隊伍」現在正依裙帶世襲關係無限擴張。第二、黨政機關、企 事業團體中，至少有30％，即三千萬以上的「在職失業」人員，他們一方面無事可 做，另一方面照領工資。最嚴重的是第三，占國民經濟半壁江山的五十多萬家國營 企業，由於產權關係不明，導致管理混亂、效益低下和貪污腐敗。這三種公有制的 天然屬性，造成46％的國企長期、嚴重虧損，它明虧、暗虧、潛虧三項每年耗費三 千億以上的財政收入。即使帳面上不虧損的企業，所盲目生產出來的產品也大多積 壓在倉庫裡。而按大陸的產值統計辦法，只要生產出來，不管能否售出、有無利潤 ，都算經濟增長率，但實際卻造成了浪費。僅九四年一到七月份，工業產品庫存占 壓了銀行信貸的78％，造成整個社會的資金短缺與通貨膨脹同時並發的兩難處境。 三、稅收制度陳舊落後 稅務機構僵死腐敗 據調查，現在大陸「收入最高的十類人」，有九類是「偷漏稅者」。至今，大陸 徵稅的主要依據仍是印刷得粗糙簡陋、極易模仿的「統一稅務發票」。因而一張普 通的單色薄紙的「千萬進位」，就可造成政府上百萬元的稅收損失。這種荒唐現實 還造就了一種中國大陸所獨創僅有、畸形龐大的行業：「盜印、販賣發票」。在全 大陸各地、各大城市車站碼頭、街頭巷尾，到處活躍著一群專業隊伍，他們每天向 成千上萬的過往旅客逐個兜售各行各業、各式各樣的「稅務發票」。有的乾脆擺攤 掛牌，批發承印這種比真發票還真的「假發票」。一個行業的繁榮，就說明它一定 有其市場。只要公費觀光的幹部們花三十元買一張千進位的空白髮票，回單位就可 報銷，另外「收入」一千多元。個體戶和工商業者購買一本發票，幾個月的繁重稅 收就可省略……僅日吞吐量三十多萬人次的廣州站前，每天總是聚集著成千上萬的 這種「發票友」。 更嚴重的是國家稅務機關和稅收管理的混亂、無能、貪污腐敗。各地稅務局對企 業往往實行的是「定額收稅」，即每家企業每月不論盈虧，同樣上繳國庫固定的稅 款。而這一定額大小的唯一標準，便是稅務幹部的嘴巴。這種落後、愚蠢的定稅辦 法造成了普遍的貪污和腐敗。稅務官成了對企業擁有生殺大權的領主，看誰不順眼 就無限加稅，只要送禮受賄，就慷國家之慨給予幾十倍的稅款回報。歷年來，通過 中央人大立法頒布的許多稅種、稅法，由於「上有政策，下有對策；體制僵化，政 令不通；有法不依，執法不嚴」等體制上的弊病，使多項稅收只存在於廢紙式的文 件上，形同虛設。如個人所得稅、收入調節稅、遺產稅，還有為防止房地產炒作爆 發而剛剛設立的土地增值稅等，都由於以上原因而不了了之。 在大陸實際商業運作中，「稅收」這個觀念在商業文化中非常淡薄，特別是私營 和中小企業及外資企業，稅額往往不被打入商業成本作商前預算，因為最後利潤往 往可以不納稅。在競爭激烈的商業活動中，這種不平衡造成不公平競爭。使利潤微 薄的商業形成一種偷稅逃稅的慣性環境，誰納稅誰就無法參與競爭。此時，如果按 國稅法真正嚴格向企業徵稅，那麼，商業往往是虧損的。如果對每家企業秋後算帳 ，嚴格審計並追繳稅款，那麼每家企業都得破產。不幸的是大陸內地稅務局就是對 處於萌芽狀態的中小企業這樣幹的。給這些規模小、素質差、本應進行必須的產業 原始積累的私有經濟，以毀滅性的打擊，這種「東方傳統的小市民式的愚蠢和嫉妒 」(馬克思論東方式的社會主義語)，嚴重地制約著內地經濟的發展。 四、南北稅率懸殊失衡 中央地方損益不均 內地和北方各路諸侯與中央關係緊張，他們的訴狀是：內地與沿海地區之所以有 今天這樣懸殊落差，完全是偏袒和歧視性的稅收政策一手製造的。在內陸各省，長 期以來執行的一直是「利潤上交」制度，所有的利潤都無嘗上交財政。不但嚴重挫 傷了企業的積極性，更使企業無法進行資本積累，作為發展基金擴大投資，制約了 盈利企業的發展。而虧損企業卻可以無限伸手向政府要補貼。這種狀況在「利改稅 」後，雖從文件上改變了，但在公有制的總體環境下，無論如何都改變不了公有制 「平均主義」的本質。各地政府官僚開始把盈利企業的信貸指標，轉給虧損企業， 以「讓大家都有飯吃」。更嚴重的是，政府官員可以隨時隨便插手企業的經營管理 ，任意向企業伸手、攤派。 內地不但實行著高稅收，無法吸引外資，更由於長期以來實行著「國民收入不分 配」的公有制原則，國家財產控制著絕大多數的國民收入，通過國營企業分配的工 資，只佔所創產值、利潤的很少一部分。這樣，公有制效益低下→國民收入微小→ 市場經濟缺乏資金→無法形成私有產業→公有企業更沒有市場→國民收入更微小。 如此的惡性循環使內地經濟每況愈下。 內地與沿海地區稅收嚴重不合理。在九二年以前，上海地區的工業產值不及廣東 的三分之一，卻承擔著國家六分之一的稅收，而同期廣東上交財政的只佔全國的15 ％。廣西自治區和它鄰居海南省雖近在咫尺，但一個是「特區」，一個是內地，稅 收竟有天涯之別，特別是海南島的進口關稅，只有廣西的50％。這種狀況到了朱熔 基從上海高昇，雷宇(原海南省長，著名改革家)擔任了廣西自治區副主席，便徹底 改變：上海稅收減到只佔全國的十分之一，廣西也開始「改革開放」。而沉重的稅 收便轉移到其它內地省份身上。由於沿海經濟飛速發展，地方諸侯能夠私設屠案， 橫刀向當地企業下手。他們巧立名目，增加稅收，亂收費，亂攤派現象十分普遍。 他們逐漸吃得腰肥體壯，財大氣粗。中央財政囊中羞澀，反而要向地方低聲下氣的 要錢……這從根本上動搖了中央權威，威脅著政府統治。 五、分稅制應運而生 實施中步履艱難 九三年底，中共召開十四屆三中全會前後，朱熔基提出「分稅制」的稅改方案。 分稅制的構想源自於海外的兩位學者(胡安鋼和王紹光著有「加強中央政府在市場轉 型中的地位」)，被國務院改革派經濟學家、主管經濟的副總理採納。它是效仿西方 國家，在聯邦政府與地方政府間，按不同的稅種稅率分別各自課稅的一種平衡財政 收支、行之有效的稅制辦法。它有效地保障中央政府的財政來源，並使國家的財政 收入能隨國民經濟的增長，各地經濟的發展而不斷增長。朱熔基推行分稅制的最大 目的，是在當今各地經濟發展不平衡的狀態下，一方面使財政收入在各省市經濟發 展中水漲船高，另一方面給予各地政府為發展當地經濟而採取優惠外資「減稅讓利 」的自由。地方政府減免地方稅收，並不損害中央利益。 十四屆三中全會後，朱熔基為推行分稅制，把各省市自治區的主要領導召到北京 ，以「學習鄧選」為名開辦學習班，「統一思想，加強認識」，藉機向諸侯施壓， 讓他們接受分稅制。於是，雙方開始討價還價，中央本打算只給地方留稅20％，眾 諸侯不幹，群起而攻之。朱只好讓步，加到40％。萬萬沒想到，諸侯們仍不接受。 幾次學習班下來，各路諸侯寸步不讓，矛盾火爆。有幾位又臭又硬的諸侯與朱拍桌 對罵，摔杯潑水，朱熔基大怒，沒與李鵬打招呼便撤銷了兩個省當政者的職務：黑 龍江省長鄒奇惠、省委書記孫維本，江西省委書記熊清泉。但地方既得利益團體和 保守勢力與中央「朝裡人」裙帶、派系關係縱橫交織，使朱時常被諸侯「清君側」 。九四年七月份，他在清華大學演講時說：為了分稅制問題，與各地談判，天天無 法入睡，身上的肉掉了五磅……反對派在中央政治局、國務院製造輿論展開圍攻， 說朱熔基獨斷專行不講民主，以李鵬為代表的保守勢力給朱極大壓力。九四年初， 為真正落實分稅制朱開始飛往各地，逐省逐市地與諸侯談判分稅比例。在各地經濟 發展迥異的情況下，力爭為中央確保60％的稅收。九四年一月，朱到廣州與廣東大 老朱森林和謝非談判分稅制問題，在省委會上朱熔基要求立即實行分稅制，並在分 制後再多向財政上交130億人民幣，以彌補中央的虧空。朱熔基要求這件事只在省委 小範圍內傳達。但廣東省為頂住壓力，把這事層層傳達到處級。於是，廣東省內形 成輿論：說朱熔基「吃大戶」，搞一平二調，打著鄧小平的旗幟，反對鄧小平路線 。這時廣東、福建、江西、浙江等諸侯與中央保守派聯合再次要挾朱熔基，使中央 不僅在經濟，更上升到政治等問題上，分成兩派，內鬥不休。 六、高層派斗諉密 稅制改革難產 九四年上半年，大陸整體經濟環境每況愈下，財政赤字無限上升，致使通貨膨脹 一浪高過一浪。六月過後中共中央終於決定將召開四中全會，先加強部分引起爭鬥 的黨政大權，再逐步在經濟上尋求妥協。在漫長的會議籌備期間，經濟繼續惡化， 通貨膨脹對農業、重工業等基礎產業破壞形成惡性循環，農業生產資料漲價，使農 業糧食、蔬菜生產入不付出，食品和菜籃子物價上漲50％以上；重工業生產投資大 、期限長、周轉慢使46％的大中企業虧損。稅制和整體社會機制的改革到了迫在眉 睫的地步，不立即改革將面臨崩潰的威脅。朱熔基在他的四大智囊團：國家證券委 副主任李劍閣(主任由朱自己兼任)；中銀副行長周小川；經改委宏觀司長樓繼偉； 綜和司長郭樹清推動下，在國務院和政治局力排眾議，推出他的「稅改方案」。八 月五日，即中央十四屆四中全會第五次籌備會後，國務院頒布任命案，任命朱的兩 名干將項懷成、盧仁法為國稅局副局長。開始推行朱的「加強稅收管理；健全稅制 立法；改革稅務體系；實行分稅制」一攬子方案。但是，中共高層的分歧仍無法統 一，必須與稅改一起配套實施，才能使之有效的「國企現代企業化制度」、「金融 體制改革」、「農業政策」等，一系列的體制改革方案，都遭到以李鵬為代表的保 守派的封殺。他們認為國營企業是社會主義公有制的基礎，佔全國產業的絕大多數 ，盲目地對這個主體進行所有制關係的改革，將勢必損及這些絕大多數企業的生存 和發展，從而損害國家整體經濟，引起混亂，重踏蘇聯東歐經濟崩潰之覆轍。而以 中共元老陳雲、被稱作「地下總書記」的宋平、宋任窮、原國務院副總理姚依林、 及被譽為左王理論家的原中宣部長鄧力群等為代表的極左派勢力，則更是「義憤填 膺」，以頑固不化的馬克思主義對朱的改革全盤否定，認為這是從根本上衝擊社會 主義整體，使中國變色，使黨的事業毀於一旦，在下半年經濟情況如此惡化，財政 收支嚴重失衡關鍵時刻，再次下令給那些早已病入膏肓的虧損企業以巨額「財政補 貼」，使幾百億的人民幣通過國企又流進了火熱的消費市場，致使通貨膨脹雪上加 霜。然後，國企仍然虧損，李鵬繼續補貼…… 在稅制實施過程中，改革派更遇到地方保守勢力和既得利益團體阻撓，他們軟磨 硬泡，推、拖、等、抗。利用中央矛盾，與中央權威抗衡。上有政策，下有對策； 使政令不通，政府癱瘓。在九四年開始落實分稅制時，雖歷經爭吵，談判後中央作 出讓步，協議以「定額返還」的形式對各省市不同的經濟發展、財政狀況區別對待 。以原來的稅收水平為基數，以後逐步提高。凡自分稅後多向中央財政上交的稅款 ，再由中央返還地方……但如此完美的政策引出的卻是另一場悲劇：各地諸侯私下 竟開始虛報稅收基數，坑騙中央稅收。其中做得最過火的上海、江蘇、福建、廣東 、廣西等省，往年稅收增長率不超過百分之十幾，而今年卻報稱增稅百分之三十以 上。而最出格的海南省今年虛報稅收增長了93％，本來中央九四年計劃完成稅收近 五千億元人民幣，上半年本該完成兩千多億，但六個月過去僅收稅一千七百億。且 按此基數年底結算，中央不但不會增稅，反而要比往年倒貼更多給地方。 朱熔基能否在高層錯綜複雜、派系林立的權力鬥爭中站穩腳跟？能否在大陸畸形 多變的經濟發展中，繼續推進前兩位改革者的未竟事業？還需拭目以待。但自從分 稅制推行到九四年第三季度顯示：大陸財政收支逆差繼續擴大，稅收的增長遠不能 支付龐大的財政支出，赤字仍在增長，通貨膨脹仍在加劇。□