中國體制改革的難題 （武漢）喬新生 2009年7月30日，廣東省廣州市舉行了中外記者發佈會。會上廣東省委書記就廣東在產 業轉型升級的過程中存在的問題，回答了中外記者的提問。他認為，廣東在產業轉型升級的 過程中，必然會引發一些利益衝突，客觀上存在不穩定因素。但是廣東正在進行的產業升級， 還沒有引發過大規模的社會不穩定事件。這是因為，第一，廣東是中國市場經濟發育最充分 的地區；第二，廣東主要通過政策槓桿，充分發揮市場作用引導企業轉型升級，而不是強迫 企業轉型升級，因此企業不會跟政府形成矛盾；第三，這次國際金融危機形成的倒逼機制是 產業轉型升級成為企業的自主選擇，不創新、不轉型，企業就沒有出路。聯想前段時間關於 廣東省產業轉型的討論，廣東省委書記的表態無疑具有公開澄清的意味。但是，廣東的經驗 能否在全國推廣，廣東在產業轉型過程中是否損害其他地區的利益了呢？ 中國的經濟體制改革極為特殊。從歷史的角度來看，中國實行的是從農村向城市自下而 上的改革；從改革路徑來看，似乎是一個權力不斷下放的過程；從改革的目標來看，似乎是 在實行市場經濟。但是，從具體的層面來考察，有許多反常的現象。譬如，農村經濟體制改 革實行包產到戶，從表面上來看，似乎尊重了農民的財產權利，但是，仔細研究中國的農村 土地制度人們就會發現，中國農村改革始終不放棄政府對土地的控制權，農民最重要的生產 資料不是掌握在自己的手中，而是掌握在政府的手中，政府隨時可以通過徵收徵用的方式剝 奪農民的土地所有權。譬如，上個世紀全國實行財政「大包干」制度，使得許多地方政府財 政寬裕，基礎設施建設大干快上。可是，到了上了世紀的90年代，由於中央實行「分稅制」 改革，許多地方財政捉襟見肘，改革非但沒有擴大地方政府的權力，反而縮小了地方政府的 權力。譬如，在改革的過程中倡導市場經濟，可是，對重要的能源和原材料項目實施國家計 劃管理，項目審批無處不在。 中國體制改革難題：中央與地方的改革權衝突 簡單地說，如果從形而上學的角度分析中國的改革歷程，會得出一個令人欣慰的結論； 可是，如果研究中國改革的具體政策，人們就會驚訝地發現，在改革的過程中政府的權力無 處不在。 世界金融危機爆發之後，許多地方政府不得不勒緊褲腰帶過緊日子。廣東省政府反其道 而行之，提出產業升級轉型的政策，迫使大量的來料加工企業紛紛破產倒閉。從表面上來看， 廣東省的這項改革，有利於促進本地的產業升級轉型，但是，從全國的角度來分析，廣東省 這樣做無疑是火上澆油。 當然，我們不能對廣東省的改革求全責備。出於發展地方經濟的長遠需要，忍痛割愛， 實現產業升級轉型，確實很有必要。但是，假如其他地區紛紛效仿廣東省的做法，在這樣一 個困難時期，實現產業的升級轉型，那麼，最終的結果很可能會導致出現失業浪潮。政府改 革的核心目標就是要增加社會福利，而提供就業崗位是改善社會福利的首要條件。國務院總 理曾經說，提供工作崗位，不僅僅是為了增加就業崗位，同時也是為了保障人格尊嚴。從這 個角度來看，廣東省的這場改革存在著極大的外部性，或者換句話說，這場改革是以犧牲其 它地區的就業崗位為代價的。 由此引出的理論問題是，中國的體制改革究竟該向何處去？是尊重各個地區的自主選擇， 還是全國一盤棋，大刀闊斧地推行改革？從廣東省地方來看，借助於世界金融危機，促使一 些外來加工企業關停並轉，是一種非常聰明的做法。但是，對於全國來說，這樣的改革可能 會給整個社會帶來非常嚴重的問題。那麼，中國的體制改革是應該強化中央的改革權，還是 應該擴大地方的改革權呢？ 在現代民主國家這不是一個值得討論的問題，因為各國的憲法已經明確規定了中央政府 與地方政府的權力，中央政府的改革不能觸及到地方的利益，而地方政府的改革不能損害中 央政府的利益，調整中央和地方之間的權力關係，是一個憲法性質的問題，需要提交立法機 關甚至需要全民公決，不是任何地方政府所能夠做到的。如果沒有明確憲法和法律依據，那 麼，改革根本不可能被允許。 可是，中國尚處於社會民主發展過渡時期，關於中央政府與地方政府的權力關係憲法並 沒有明確規定，在改革的問題上往往是領導人說了算。在這樣的憲法體制下，討論中央政府 與地方政府的權力分配問題，就顯得非常必要。上個世紀90年代推廣「分稅制」改革的時候， 國務院負責人奔赴全國各地，不斷地與地方領導人談話。而談話的結果是，誕生了世界上絕 無僅有的「分稅制」改革方案。這個改革方案既不是國家的憲法和法律，也不是國家的行政 法規，而是一個內容極其簡單的紅頭文件。恰恰是這樣一個紅頭文件，改變了全國的財政稅 收格局，部分沿海地區由於經濟發展速度較快，所以，受到「分稅制」改革影響較小；而中 西部地區由於經濟發展速度相對較慢，所以，成為「分稅制」改革的犧牲品，許多地方由於 實行「分稅制」改革，出現了拖欠中小學教師工資的現象。「分稅制」改革成為引發一系列 社會矛盾的總根源。根據當年推廣「分稅制」改革的政府官員回憶，當初為了推行「分稅制」 改革，在財政部門出現了分歧意見，國務院主要負責人大刀闊斧，一錘定音。可是，現在看 來，由於中央財政轉移支付具有隨意性，各個地方黨政機關為了發展本地經濟，很快利用中 央政策中出現的一些漏洞，不斷地尋求地方利益最大化。譬如，實行「分稅制」改革之後， 由於地方財政拮据，許多地方開始房地產開發，工業園區和經濟開發區遍佈全國各地。中央 政府看到了問題的嚴重性，採取緊急措施進行調控。可是，房地產作為地方經濟發展的支柱 產業，已經成為不可逆的社會現象。 可以這樣說，中央政府試圖通過收緊財稅權，最大限度地發揮宏觀調控的作用。但是， 由於中央政府過分地強調中央財政的汲取能力，而地方政府為了擴大本地的財政收入，總是 在中央財政政策之外，尋求自我發展之道。發展房地產只不過是「上有政策、下有對策」的 具體表現而已。在其他領域，各級地方政府無不如法炮製。所以，當我們在討論中國體制改 革的時候，絲毫不要被經濟的快速發展所迷惑，這項改革從一開始就體現了中央政府與地方 政府之間的矛盾，而市場主體只不過是在中央政府與地方政府的夾縫中求生存。 公民憲法權利的回歸 回顧中國這場改革的歷史，我們不能不遺憾地看到，實現憲法權利的回歸是多麼艱難的 事情。憲法中規定一切權力屬於人民，可是，由於沒有實行真正意義上的行政體制改革和民 主政治體制改革，所以，市場主體總是被中央政府權力與地方政府的權力推來推去，而每一 次中央政府與地方政府之間的拉鋸，都會犧牲一部分市場主體的利益。比如，當年中央實行 鋼鐵行業的宏觀調控，江蘇常州著名的「鐵本」鋼鐵公司就因為中央與地方政府之間存在認 識的差距，而成為改革的犧牲品。現在許多企業經營者認為，中國的經商環境並不盡如人意， 其根本原因就在於，中央政府與地方政府的權力改革不到位，在中央政府與地方政府的相互 掣肘之中，企業往往變得無所適從。 此次廣東省實行大刀闊斧的產業轉型改革，表面上是尊重市場經濟規律，但實際上它損 害的是工廠職工的利益。許多中小企業迫切需要政府貸款支持，可是，由於廣東省政府不願 意對他們實施援助，結果導致他們被迫破產倒閉。這是一種極其可怕的現象，一方面中央政 府強調增加就業崗位，可是，另一方面廣東省地方政府卻以消極對抗的方式，實行產業的轉 型升級。幸虧廣東省委書記是政治局委員，假如其他人擔任省委書記，那麼，廣東省的做法 會不會成為眾矢之的？ 討論中國的體制改革問題可以有不同的切入點。當我們透過這次廣東省產業結構升級換 代的爭論，考察中國體制改革的時候，我們不能不得出令人悲觀的結論——社會主義市場經 濟只不過是為了公民憲法權利的回歸。但是，公民在行使自己權利的時候，卻面臨著中央政 府與地方政府之間的相互角力。在這個過程中，市場主體和公民的權利似乎還沒有落到實處， 這就好像在沙灘上建立城堡，短期內來看風光無限，可是，如果有政治的驚濤駭浪襲來，那 麼，一切都會化為烏有。 過去人們常說，中國的改革既包括經濟體制改革，也包括政治體制改革。部分學者認為 中國推進經濟體制改革，但是，沒有積極推進政治體制改革。這種說法現在看來有些似是而 非。所謂政治體制改革，就是在充分尊重社區居民真實意願的基礎上，建立全國通行的法律， 然後依照法律分配中央政府與地方政府的權力，無論是中央政府還是地方政府都不得在法律 規定的範圍之外恣意橫行。可是，現在許多地方政府為了發展經濟，不僅可以肆意剝奪公民 的財產權利，而且可以打著產業升級換代的幌子，剝奪公民就業的權利。這是一個多麼可怕 的景象，它標誌著中國的體制改革任重而道遠。現在地方黨政官員的意志決定一切，他們可 以利用自己的鐵腕，改變地方的經濟格局，他們甚至不需要徵求當地社區居民的意見，當然 也不需要與中央保持一致。這不是我們需要的經濟體制改革，更不是我們所預想的政治體制 改革，而是一種令人感到恐怖的獨特體制。筆者曾經指出，中國的人民代表大會制度如果能 夠發揮積極作用，那麼，可以促進地方經濟的發展；但是如果中國的人民代表大會制度被少 數人所壟斷，那麼，地方要員可以一手遮天。現在看來，筆者的觀點是正確的。 討論中國的體制改革問題，我們既要學會透過現象看本質，但又要防止出現所謂的以成 敗論英雄，把中國的改革理念變成庸俗的實用主義。很多人認為只要讓老百姓吃飽肚子，那 麼，這場改革就是值得肯定的。其實他們不知道，如果沒有政府的體制改革，執政者沒有真 正遵守憲法的承諾，那麼，中國的老百姓就不可能有好日子過。之所以會出現如此多的劫難， 恰恰是因為執政者缺乏對憲法的尊重所造成的。共產黨的總書記提出不折騰，看來反映了全 國老百姓的心聲。可是仔細琢磨，恰恰是由於執政黨的反覆折騰，不尊重憲法，才使得中國 的改革步履維艱。 所以，當一些黨政要員誇誇其談的時候，我們應該保持高度清醒。中國的經濟體制改革 實際上是行政權力分配體制的改革，在這場改革中部分權力被下放，因而激發了中國公民的 積極性。但從整體而言，這場改革並沒有實現對公權力的約束。改革既沒有限制中央政府的 權力，同時也沒有約束地方政府的權力擴張衝動。每到經濟發展的關鍵時節，最先受到損害 的往往是市場主體。筆者曾經到珠三角地區進行調研，對當地企業經營者的苦悶感同身受， 他們認為實行來料加工，不僅給當地帶來了稅收，而且解決了大批職工的就業問題。可是， 當地政府一聲令下，他們不得不關門走人。這是一個什麼樣的政府，居然把那些失業的職工 推給企業，然後，又對企業的經營者釜底抽薪。 在中國很多學者對新加坡模式推崇備至。他們認為中央政府的強力領導，地方政府的積 極作為，是經濟發展的先決條件，他們認為在這樣的政治體制下，中國的經濟才得以快速增 長。其實，我們能否換位思考，假如建國以來我們一直尊重中國居民的個人選擇，包括他們 在憲法上的經濟權利和政治權利的選擇，那麼，中國的經濟會呈現出如今這個模樣麼？ 當前還不是我們全面回顧總結中國改革經驗的時候，但是，我們分析廣東省的改革經驗， 不能不得出下列結論：首先，廣東省作為中國經濟發展的窗口，在改革的過程中相對而言充 分尊重了市場主體的意見，但是，改革發展的現在，廣東省的經濟出現了極大的「外部性」， 無論是在人才資源方面還是在原材料能源方面，對中西部地區出現了巨大的「資源順差」， 正是由於中西部地區的人力資源和廉價的原材料，才使得廣東經濟始終走在前面。可是，當 世界金融危機到來的時候，廣東省實行產業升級轉型的政策，結果導致大批中西部地區的職 工失去了就業崗位，這在任何國家都是一種極不正常的現象。廣東省在計算ＧＤＰ的時候， 從來都沒有考慮到這些外來人口，假如把這些外來職工作出的貢獻考慮進去，那麼，廣東的 人均ＧＤＰ非常可憐。所以，廣東省在總結自己歷史經驗時，應當有清醒的頭腦。 其次，在中央政府與地方政府的權力分配過程中，仍然存在著許多不確定的因素。廣東 省政府之所以在全國強調增加就業崗位的同時，敢於通過產業升級調整減少勞動就業崗位， 原因就在於廣東省有一個強有力的決策者。這種依靠個人力量推動改革的做法，值得我們高 度警惕。因為這樣的改革既缺乏民主性，同時也缺乏科學性。同樣道理，在全國其他地區改 革的過程中，我們一方面要看到個人魅力的重要性，同時也要看到單純依靠個人力量推進改 革的危險性，必須堅持憲法上一切權力屬於人民的原則，盡快推行民主政治體制改革。 第三，廣東省是一個非常特殊的地區，在改革的過程中出現了一大批敢於振臂高呼，爭 取公民權利的優秀公民。但是，和全國其他地區一樣，這些改革先驅並沒有在全國引起更大 的波瀾，原因就在於政府巧妙地利用資本的壓力，掩蓋了當地社區居民民主政治體制改革的 呼聲。這是一種非常值得關注的社會現象。它說明即使在經濟發達的地區，民主政治體制的 改革也並非一帆風順。地方政府為了「維護穩定」，必然會千方百計地保持政治現狀，而這 樣一來，又給少數政治明星推行強硬改革提供了社會空間。加快民主政治體制改革，不僅僅 是要改變當前的決策機制，而且更重要的是，必須盡快擺脫所謂經濟體制改革所帶來的社會 弊端。許多人批評當年的俄羅斯由於實行政治體制改革，而導致經濟一落千丈，或許他們沒 有意識到，恰恰是政治體制改革，使得俄羅斯公民得以分享國家權力。當前我們缺乏政治體 制改革的動力，它會使中國不平等的社會現象繼續存在下去，也會使少數人因為失去生存的 能力而鋌而走險。近年來越來越多的群體性事件已經充分說明了這一點。 掌握大權的改革者是公民心目中的改革對像 假如說上個世紀70年代末期，執政者尊重中國農民的自主選擇權利，還有一些脈脈溫情， 那麼，後來推行的所謂打破「大鍋飯」，「砸碎鐵飯碗」，就是一種典型的赤膊上陣，它不 僅徹底撕毀了中國公民與中國執政黨簽訂的憲法契約，而且更重要的是，它打碎了中國公民 內心深處的最後一絲幻想，在改革的同時，也使人們真切地意識到，最需要改革的不是經濟 體制，而是推行改革的改革者。這是一個歷史的悲劇，那些自以為掌握改革生殺予奪大權的 改革者，其實才是中國公民心目中的改革對象。他們所推行的每一項改革，不是在鞏固他們 的執政權利，而是在逐漸地摧毀他們的執政地位。在這場改革中暗流湧動，許多人為了增加 自己的福利，不得不與執政者進行暫時的合作，但是，在他們的內心深處，他們從來都不願 意助紂為虐，所以，改革的最終結果是執政者眾叛親離。 多年以前筆者曾經提出，中國改革最大的問題就在於，始終不敢觸及改革的根本問題。 其實改革的根本問題就是憲法問題，只有依照憲法實現公民權利的回歸，中國的改革才算真 正到位。然而，到現在為止，中國的改革仍然沒有回到憲法的道路上來，改革始終是以剝奪 公民的權利為代價的。執政者反覆強調改革的重要性，其實就是希望公民配合執政者推出的 各項改革方案。但是，這種少數執政者提出的改革方案，怎麼能夠得到公民的基本認可呢？ 所以，中國目前陷入到一個非常微妙的境地——執政者希望通過加大民主體制改革，爭取選 民的支持；可是，每一次民主改革的嘗試，都使得公民與執政者之間的距離越來越遠。這是 一個無奈的結局。執政者希望通過微調，來實現社會的穩定，可是，幾乎所有的選民都「不 買賬」。在歌舞昇平之中執政者的根基正在一點點的失去，改革正在指向改革者本身。當有 那麼一天，公民可以用自己的選票選擇自己的執政者時，那些鼓吹改革的改革者，很可能成 為被改革者。 當西方國家的政治領袖千方百計地保留工廠，為當地居民尋找就業崗位的時候，中國地 方黨政官員居然可以大言不慚，通過「關並轉」實現產業結構的升級。值得玩味的是，現在， 一些中共要員也學會了挑動群眾斗群眾的這一招，他們巧妙地把政策的失誤歸咎於企業主， 希望企業主承擔職工下崗失業的責任。當那些失去工作的職工圍攻企業大門的時候，政府官 員施施然地趕來從事調解工作。這種在發達資本主義社會才有的現象，居然在中國內地出現， 這說明中國的市場經濟越來越顯得怪異？假如那些失去工作崗位的農民工瞭解到事實真相， 假如他們知道企業經營者是在「產業升級換代」的政策推動下，不得已關閉自己工廠的時候， 他們應該到哪裡去尋找解決問題的方案呢？不要責怪那些農民工覺悟不高，也不要批評當地 企業主投機取巧，他們只不過是利用世界金融危機，巧妙地轉嫁風險而已。在這個社會博弈 的大舞台上，那些處於社會邊緣狀態的居民，又一次被整個社會所拋棄。 回顧中國30年的改革歷程，前30年是階級鬥爭，後30年是經濟鬥爭。階級鬥爭實現了少 數人的執政，清除了執政團隊中殘存的民主分子；而經濟鬥爭則實現了社會資源的重新調整， 政府通過分稅制改革，掌握了整個社會的資源，而一些企業經營者則因為參與政府資源配置 活動，分得一杯羹。在這個歷史的大變遷中，整個社會實現了階層分化；在改革的旗幟下， 所有的社會矛盾都發生了異化。筆者對這場改革的基本判斷是，中國人在市場經濟中獲得了 財富，但是，他們卻沒有在政治生活中獲得應有的權利。因為沒有憲法上的權利，所以，他 們很難保護自己的財富。這是中國的殘酷現實，每一個中國人都必須概括承受。 （作者為中南財經政法大學社會發展研究中心主任教授）◆