中國新聞傳播中的法律問題 ——《新聞傳播法研究》自序 （謹以此文紀念遇害的《中國貿易報》蘭成長） （武漢）喬新生 新聞傳播學院的王院長邀請我為新聞傳播學院的學生們開設一門新聞傳播法的課程，我 猶豫再三，最終承接下這一任務。在查閱資料準備教案的過程中，我面臨兩種選擇：一種是 按照傳統教科書的要求，從概念出發，將新聞傳播法的一些基本法律術語和邏輯結論介紹給 同學們；另一種則是針對中國新聞傳播中存在的法律問題，理論聯繫實際，討論問題，然後 由同學們自己得出結論。 作為有數十年教齡的大學教師，我深深地知道學生的興趣所在。所以，我斷然決定針對 中國當前新聞傳播中存在的法律問題，自行梳理出新聞傳播法律框架。 然而，中國新聞傳播中所面臨的法律問題何其多也。就在我這部專著修改定稿的時候， 傳來了新聞從業人員被打死的案件。《中國貿易報》陝西記者站的聘用人員蘭某在調查無證 開採小煤窯主的時候被活活打死。而犯罪嫌疑人之所以敢於動粗，是因為他發現這位採訪人 員沒有國家新聞出版總署頒發的記者證，是「假記者」，屬於敲詐勒索。 新聞報道權是什麼性質的權利 這一案件引發的問題是，新聞報道權是一種什麼性質的權利？在我國誰有權認定新聞記 者的資格？新聞報道權的內容是什麼？新聞記者如何行使新聞報道權？ 在西方國家有所謂的第四權力，它是指在立法權、司法權、行政權之外，新聞記者所獨 享的權力。在現代民主社會，權力來自於法律，沒有法律的授權，任何組織和個人都無權自 行設定權力。但是，在沒有新聞傳播法之前，各國新聞記者的報道權來自於何方呢？換句話 說，如果新聞報道權必須由憲法和法律的授予，那麼在沒有憲法和法律之前，顯然沒有新聞 報道權。在新聞傳播史學者看來，這是一種不可思議的邏輯陷阱。即使在發達的資本主義國 家，並非一開始就有關於新聞報道權的規定。可是當出現新聞法律糾紛的時候，法官會根據 憲法公民言論自由的規定，對新聞記者的新聞報道權作出合理的認定。事實上，最早關於第 四權力的概念，就來自美國大法官斯圖爾特。他將美國憲法關於公民言論自由的表述闡釋之 後，認為新聞自由是美國憲法言論自由之部分，新聞記者可以不受國家立法權、司法權、行 政權之約束，而獨享新聞報道權。 但由此產生了新的問題，如果新聞報道權來自於憲法公民的基本權利，那麼，是不是每 一個公民都享有新聞報道權？如果每一個公民都以憲法上言論自由之規定，行使新聞報道權， 那麼美國的白宮是否會應接不暇？美國的司法機關和立法機關是不是必須隨時接受「新聞記 者」的「採訪」。 顯然，新聞報道權來自於公民憲法上的基本權利，但新聞報道權不等於憲法公民的基本 權利。公民在行使新聞報道權的時候，除了具備公民的基本要件之外，還必須取得某種許可 或者得到某種認可，否則，他祇能是公民而不是擁有新聞報道權的「新聞記者」。 那麼，由誰來賦予新聞記者新聞報道權呢？是國家的行政機關嗎？在有些國家確實如此。 但假如新聞記者的新聞報道權必須由行政機關授予，那麼，就有可能出現監督行政機關的公 民不被授予新聞記者資格的情況。如果不具有新聞記者的身份，就不可能享有新聞報道權。 沒有新聞報道權的公民當然不能進行採訪，因為採訪權是新聞報道權的一項內容。所以，誰 有資格擔任新聞記者，誰能授予新聞記者新聞報道權，就成為新聞傳播法必須解決的首要問 題。 從新聞傳播史來看，印刷術發明之後，為了防止信息廣泛傳播，統治者往往通過壟斷印 刷工具，強化對新聞傳播的控制。但是，伴隨著工業化革命的隆隆腳步聲，傳統的新聞管制 手段再也無法發揮作用了。祇要有利可圖，那些新興的資本家會通過各種途徑，不斷挑戰國 王的特許權。無線電通訊技術的發展，使信息的傳播進入到無線電時代，各國的統治者再也 難以通過身份識別，對新聞報道權橫加干涉了。 在機器轟鳴、塵土飛揚的工業化時代，西方國家新聞報道權彷彿是在金屬鍛造的鏗鏘聲 中產生出來的。任何人祇要夾著一支鉛筆，就可以充當新聞記者，在塵土飛揚的馬路上，在 人聲鼎沸的咖啡館裡，新聞記者向人們兜售著道聽途說，甚至是異端邪說。早期的新聞刊物 充斥著馬路新聞，但其中也不乏出自平民的傑作。恰恰是這些自由生長的新聞媒體，在擺脫 了早期的浮躁心態之後，很快找到了自己的目標客戶群，並且根據讀者的口味，確定了自己 的發展方向。西方國家的新聞報道權，就像大江奔流，氣勢如虹，不可阻擋。在新聞傳播發 展過程中，雖然不乏新聞記者與政府機關之間的刀光劍影，不乏新聞記者與公民之間的唇槍 舌劍，但很少有對新聞記者身份的質疑。在西方國家，新聞報道權彷彿是與生俱來的權利， 是公民不可或缺的基本權利。不過，即使在那樣的社會，如果公民沒有找到合適的刊物，或 者公民沒有贏得被採訪對象的信任，那麼，公民作為新聞記者的「資格」就會受到質疑。但 不管怎樣，祇要能在咖啡館中寫出偉大的作品，並且刊登在新聞媒體上，那麼，人們就會承 認你的新聞記者身份。 可是在我國這樣一個沒有經過平等自由洗禮的身份社會，工農兵學商，各行各業都有身 份的烙印。即使個體工商戶，沿街叫賣，也必須接受工商管理人員的查問。如果沒有辦理個 體工商戶營業執照，那麼就屬於無照經營，工商行政管理人員和城市管理人員隨時都可以沒 收其財產，並處以罰款。在這樣一個時代，新聞記者當然不能「自封」，要想取得新聞記者 的資格，必須投考新聞媒體，並且參加行政機關舉辦的新聞記者考試，在考試合格後才能取 得新聞記者的執業資格。換句話說，在中國要想得到新聞記者的身份，依靠的不是作品，而 是官方的考試，祇有取得新聞出版總署頒發的記者證之後，才擁有新聞報道權。目前在我國 取得國家新聞出版總署頒發記者證的祇有18萬人，除此之外，所有的記者都不是合法的記者， 因而不具有新聞報道權。 如果說西方的新聞記者是浪裡淘沙，通過市場檢驗之後所取得的一種資格，那麼，中國 的新聞記者則是經過隸屬於黨政機關的新聞媒體篩選，通過國家組織的新聞記者考試之後， 所取得的一種身份。由於在中國取得這種身份的人很少，所以，新聞記者不免沾沾自喜，不 免濫用權力，從而導致新聞報道權被異化。正因為有一些新聞記者利用新聞報道權謀取私利， 所以才有了社會各界人士假冒新聞記者，敲詐勒索的現象發生。正如人們所期盼的那樣，假 如我國有更多的新聞記者，在新聞記者之間形成一種良性的競爭關係，那麼，不但可以淨化 中國的市場環境，讓那些不法業主被「敲詐」得傾家蕩產，而且可以為公眾提供更多的新聞 作品，使中國公眾可以從不同的角度瞭解更多的信息。 可憐的「敲詐勒索」者，因為沒有新聞記者的身份，不享有新聞報道權，所以才被活活 打死。為什麼中國要實行這種不得人心的資格考試制度呢？有些人告訴我，這樣做至少可以 減少行政機關、司法機關和立法機關的麻煩，至少可以讓那些組織考試的機關擴大自己的勢 力範圍，或者顯示自己存在的必要性。 新聞傳播法要調整的內容很多，但對這類血淋淋的案件，新聞傳播法不能迴避。新聞傳 播法必須解決新聞報道權問題。 新聞媒體的市場准入 與新聞報道權密切相關的是新聞媒體的市場准入問題。如果每一個公民都可以成為新聞 記者，拿起筆來撰寫新聞，那麼，必須有足夠的新聞媒體。在西方國家，公民向市場准入監 管機構申請，就可以取得新聞媒體經營資格。但是在我國，並非所有的市場主體和公民都能 創辦新聞媒體。創辦新聞媒體必須經過新聞出版部門批准，而新聞出版管理部門祇向那些能 夠找到黨政主管機關和主辦機關的投資者頒發營業執照。 中國的新聞傳播制度與西方的新聞傳播制度邏輯起點是如此之不同，所以，如果照搬西 方新聞傳播法的課程，不免有些隔靴搔癢。當西方國家的新聞記者考慮如何保護消息來源的 時候，中國的新聞記者不得不為自保而殫精竭慮；當西方國家的新聞記者要求行政機關開放 更多檔案的時候，中國的新聞記者不得不為進入某些黨政機關採訪而冒生命危險；當西方國 家的新聞記者為維護新聞自由而拒絕行政機關事先審查的時候，中國的新聞記者不得不在行 政機關的相互推諉之中，為自己新聞稿件的命運而奔波擔憂；當西方的新聞記者為了滿足公 眾的知情權，而對公眾人物窮追猛打的時候，中國的新聞記者不得不站在法庭上，為侵犯公 眾人物的名譽權而承擔民事責任和刑事責任；當西方的新聞記者借助於「深喉」，披露「水 門事件」的時候，中國的新聞記者不得不按照官方的新聞通稿，製作新聞報道；當西方的新 聞記者把新聞報道權看作是一種神聖權利的時候，中國的新聞記者不得不依靠地方立法機關 制定的地方性法規和地方政府的紅頭文件強化自己的新聞輿論監督權。 研究中國的新聞傳播法，不能不承認我國立法之不足。但是，如果沒有樹立正確的理念， 沒有處理好新聞報道權與公民憲法權利之間的關係，沒有正確理解國家公權力與新聞報道權 之間的關係，那麼，我們制定的法律規則不但無助於新聞記者更好地行使新聞報道權，反而 會侵擾公民的基本權利，擴張國家機關的公權力。 所以，我們研究中國的新聞傳播法，既要關注應然狀態，但更要考察實然狀態，考察中 國新聞傳播的現狀，考察中國新聞記者的生存環境，考察新聞傳播法在中國所要調整的社會 關係。我們既要從維護公民基本權利的角度出發，旗幟鮮明地捍衛新聞媒體和新聞記者的新 聞報道權；同時又要立足現實，對於脫胎於政府機關的新聞機構和新聞記者保持適當的距離， 防止極少數新聞記者狐假虎威，侵犯公民的基本權利。 可以說，中國新聞傳播法所解決的是中國社會轉型期特有的問題。在公民的隱私意識剛 剛覺醒的時候，少數不法之徒利用先進的技術設備，侵擾公民的生活，然後借助於新聞媒體 不良記者之手，對公民敲詐勒索。互聯網作為一種新聞媒體在中國出現不久，就引發了一系 列法律案件。無論是淫穢色情表達，還是洩露國家秘密事件，都直指公民憲法上的權利。我 國憲法公民的言論自由和出版自由如何得到有效維護？公民的通信秘密和通信自由權利如何 不被侵害？所有這些都是新聞傳播法必須回答的問題。可以這樣說，新聞傳播業的發展，使 得新聞傳播法必須將憲法中公民的基本權利清晰化。而要做到這一點，必須回顧公民權利與 國家權力之間的關係，必須重新構建我國的新聞傳播法體系。 當前，我國新聞傳播法迫切需要解決的三大問題是：必須盡快廢止不合理的新聞傳播市 場准入制度，落實公民憲法上的出版自由；盡快修改我國的新聞記者資格制度，讓普通公民 拿起筆來，書寫自己的內心感受，隨時隨地監督國家公權力機關及其工作人員的行為；徹底 整合我國的新聞傳播管理機構，建立高效的新聞傳播服務機構。 祇有首先解決市場准入問題，才能思考新聞傳播的內容問題。如果新聞報道權祇是少數 人的權利，新聞輿論監督是少數人監督少數人，那麼，新聞報道權早晚會出現異化的現象， 那些合法的新聞記者，為了獲取個人私利，一定會出售自己的新聞報道權，真記者製作假新 聞報道的現象將會屢見不鮮。如果開放新聞市場，降低創辦新聞媒體的門檻，讓更多的人成 為新聞記者，讓中國真正形成新聞觀點市場，那麼，整個社會將會更加透明，貪官污吏將會 有所忌憚，新聞界經過一段混亂的競爭之後，新聞品質將會不斷上升。 互聯網引發許多新的法律問題 青山遮不住，畢竟東流去。隨著互聯網絡的興起，各種各樣的網絡新聞勢不可擋。不少 傳統的新聞媒體正是借助於互聯網絡，發現了新聞線索，追根溯源，從而製作出系列深度報 道。而互聯網絡新聞則是一種平民化的新聞操作模式。祇要登記上網，就可以在電子公告板 上發表自己的意見。互聯網新聞成為打破中國傳統新聞玻璃幕牆的「鐵鎯頭」。但是，我們 不能不承認，互聯網新聞使傳統的新聞媒體煥發了生機，但是，互聯網新聞又引發了許多新 的法律問題。中國人數千年積累下來的情緒，彷彿在一夜之間借助於互聯網絡迸發出來，人 們把「莫談國事」的告示從茶館的柱子上撕下來，盡情地表達對時局的看法，而一些風花雪 月者，借助於互聯網絡滿足自己的生理慾望，少數人通過出售淫穢色情作品換取錢財。這種 人性大解放之後出現的魚龍混雜現象，使得一些執法官員手足無措，他們希望制定嚴格的監 管法律來解決問題。然而，信息時代畢竟不同於農業時代和工業時代，在信息技術的較量中， 執法者防不勝防。有人提出實現網絡實名制，建立網絡警察，隨時監管網絡新聞。然而事實 證明，如果缺乏民意基礎，那麼，互聯網絡新聞傳播法律制度不可能有效發揮作用。 新聞是一種觀點，一種借助於正在發生的事件而表達的觀點。每一個公民都有對事件發 表看法的權利，每一個公民都是新聞的製作者。在互聯網時代，公民可以隨時將自己的感受 表達出來，從而成為新聞。而每一個新聞都會影響他人的觀點。在這樣一個互動的新聞時代， 新聞傳播管理機構處境尷尬：如果過多地介入新聞互動狀態之中，那麼，必然會引起公眾的 反感；但如果對於混亂的新聞市場不加管理，那麼新聞傳播管理機構又會成為眾矢之的。在 新聞表現形態發生變化之後，新聞傳播管理機構必須轉變觀念，調整自己的管理方式。 但有一點是肯定的，那就是在任何時候新聞傳播管理機構都不得對公眾的思想進行審查， 都不得通過行政事先審查制度，剝奪或者限制公民的基本權利。新聞傳播管理者應當對公眾 的良知抱有信心，他們絕對不允許那些混淆視聽、混水摸魚的新聞機構和新聞記者長期橫行， 他們一定會自覺抵制不良新聞記者的不法行為。作為執法機關，新聞傳播管理者應當成為公 眾忠實的「看門狗」，在公眾需要的時候，招之即來，在公眾不需要的時候，揮之即去。新 聞傳播管理者不能代替公眾思考，更不能代替公眾作出判斷，新聞傳播管理者是新聞傳播市 場的「巡邏民警」，任何人都可以在新聞市場叫賣他們的觀點，但是，如果他們之間發生法 律糾紛，那麼新聞傳播管理者立即介入，排解他們之間的糾紛。新聞傳播管理者不是裁判官， 當新聞傳播管理者發現新聞市場主體提供的新聞作品存在違法內容的時候，可以而且應當向 司法機關提起訴訟，通過司法審查，作出法律上的判斷。之所以要進行這樣的制度設計，是 因為新聞作品是一種觀點，它涉及到表達者的思想，關係到公民憲法上的言論自由和出版自 由的問題。如果任由新聞傳播管理者自由裁量，那麼，公民憲法上的權利將不復存在。當美 國布什總統提出愛國者法案，授權情報機關可以不受約束地監聽監視公民個人信息的時候， 在美國引起了軒然大波。在社會各界的強烈反對之下，布什總統不得不宣佈建立專門的准司 法審查制度，防止情報機關工作人員濫用權力，侵犯公民憲法上的權利。我們要防止新聞傳 播管理機構隨時侵入我們的思想領地，對我們採取監聽監視措施，在保護公民憲法權利方面， 我們起步較晚，沒有絲毫懈怠的理由。我們必須奮起直追，必須在保護公民的基本權利方面， 加快立法。新聞傳播法是保護公民基本權利的保護神。面對血淋淋的慘案，面對日益增多的 新聞報道法律糾紛，我們需要一部這樣的法律。在這部法律中，公權力機關的權力被限制， 公民的權利得到伸張，新聞媒體的出版自由得以維護，新聞記者的人身權利得以保護。 我們設想，在2008年，民間起草的新聞法將會出爐，修改後的公務員法和頒布的政府信 息公開條例將會得到全面實施。到那個時候，新聞記者在行使新聞報道權的時候，再也不需 要像地下工作者，再也不需要冒著生命危險，再也不需要低三下四，徵求當地政府官員的意 見。奧運會期間我國已經向外國新聞機構全面放開了新聞市場，這是一個良好的開端，希望 新聞界和社會各界能夠借助奧運會的熱鬧氣氛，讓我國的新聞傳播法呱呱墮地。 （作者為中南財經政法大學教授）◆