進步修憲如何可能？ （台灣）曾建元 台灣是一個國家認同分歧的社會，中國國民黨長期的威權主義和侍從主義統治，以及由 黨外到民主進步黨的反對運動的族群政治動員，應當是台灣分歧社會形成的主要原因。台灣 的政治分歧，雖然被以意識型態領域的國家認同問題來加以概括或掩飾，事實上，緣自威權 主義和侍從主義統治所形成的黨國資本主義及內部殖民結構，才是台灣政治分歧的深層結構。 由蔣經國展開的國民黨本土化政策，是將台灣本地的菁英納入黨國體制，而未被黨國吸納或 自覺地拒絕的，則成為黨外的先驅，他們有意識地各自操持著所屬政治團體及其背後主要族 群的政治語言和意識型態，以便維護他們自身及其所側身的政治經濟利益。 台灣的民主化，由於採取的是國民黨由上而下主導的變革轉型模式，因此，黨國資本主 義不但未能遭到解構，反而因為支應選舉和收買反對黨的需要，而一度變本加厲；同樣地， 黨國的內部殖民結構也無從進行全面性的清理，這些問題除了國民黨的黨產之外，像是社會 福利的配置、各族群語言和文化的平等對待、歷史意識的反省、以及威權遺緒的憲政法治的 檢討等等皆然，正因如此，兩千年台灣的政黨輪替，祇是國民黨分裂下的偶然，民進黨雖然 贏得總統選舉，祇要未能掌握國會立法院的多數席次，就沒有法律可以作為工具來實現轉型 正義，而祇要民進黨未能完全地掌握國家政權，轉型正義的實現就不能期待民進黨一黨暴虎 憑河的力量，而必須從泛藍分裂的事實出發，進行價值的領導，而與支持台灣社會與政治改 革的各個進步力量充分合作，共同努力。 我們必須承認，現行〈中華民國憲法〉的憲政設計乃有其漏洞。筆者為一九九七年第四 次修憲時民進黨國民大會黨團的修憲幕僚，當時國、民兩黨即是以法國第五共和憲法作為修 憲的藍本，將我國憲政體制修正為雙首長制或半總統制。但實際上該次的修憲祇是取消了立 法院對於總統任命行政院長人選的同意權，原因在避免立法委員的政治勒索，儘管如此，總 統任命行政院長應尊重立法院政黨政治生態，仍是當時各政黨的默契；除了總統可以藉行政 院長的任命透過行政院長展現他的權力意志，總統的專屬行政權保留領域、總統與行政院的 分權或行政權轉軌機制的有關規定，均未做清楚的界定；其他則像是增訂立法院對行政院的 不信任投票和總統被動解散立法院權，因當時立法委員選舉制度所造成的改選成本過高，立 法院發動倒閣的動機受到壓抑，連帶解消了行政權行使解散國會權力的可能性，而使解決行 政與立法僵局的憲政機制完全失效；將立法院通過覆議案的門檻下降為全體立法委員二分之 一，強化了立法院多數黨制衡行政權的力量，更顯示出我國憲政體制其實是有意向議會內閣 制傾斜的。 這樣的體制，在兩千年政黨輪替後，就暴露出它的缺點了：第一、除情治系統（國家安 全局）外，〈憲法〉未賦與總統專屬的行政權，總統的權力意志唯有憑藉其直接民選的民主 正當性經由行政院來實現，這便誘使總統要以訴諸直接民意的方式來迫使行政院接受其領導 或干預；第二、由於〈憲法〉基本上並未賦與總統專屬行政權，故而亦認為對於總統的決策 程序沒有監督的必要。總統無法參與行政院會議，而由其召集之國家安全會議的功能，又祇 限於與國家安全大政方針有關事項，因此，總統和行政院間對於重大國家政策的對話機制， 在〈憲法〉上基本上是不存在的，而往往祇好依賴於大量的非正式管道。由於是非正式的， 所以決策的心證過程不必也不會公開透明，讓國會監督、人民檢驗，國家重大決策的過程， 便成為黑箱作業或所謂的「一人決策」，更糟的是，總統與行政院的制度性對話機制不在， 在缺乏制度驅力的情況下，一旦兩者對話的信任基礎動搖，對話就變成了「放話」；第三、 當立法院不敢承擔因倒閣而招致自身解散的風險時，也就代表立法院對於行政院的監督或制 衡根本地失靈，也就使得得不到立法院實質信任或支持的行政院祇好完全投靠向總統，總統 取得任免行政院及部會首長的實際權力，挾民意和制度的漏洞成為真正的最高決策者，〈憲 法〉以行政院為最高行政機關的規定成為具文，尊重立法院多數的修憲意旨成為虛情假意。 行政院長因而祇有自甘為總統的幕僚長，其所負責的對象不再是立法院，而是總統。 第四，問題是，立法院擁有立法權和預算權。立法院雖然無法積極影響國家政策決定的 過程，卻有充份杯葛政府的能力。祇要不通法案賦與權力，不通過預算給與經費，以及挾國 會多數進行覆議，行政院就什麼事都別想做了。反過來，如果行政院對於立法院所通過的法 案什麼也不想做，或是陽奉陰違，不敢倒閣的立法院也不能怎麼樣。行政與立法間的僵局， 於是會以相互擺爛的方式出現，不必期待其會自動化解。 簡而言之，我國〈憲法〉上之半總統制原以行政院為國家決策中心的設計，由於行政院 缺乏民意的直接支撐，行政權的中心乃轉移到民選總統身上。但這一來，立法院對行政院的 監督也就空洞化了，無法直接面對實際的行政權決策者。當行政部門的政策在立法院不獲立 法和預算的支持，而立法院又挾立法權和預算權來約制行政權時，政治僵局也就形成，國人 也就必須忍受國家機器的空轉和內耗了。而且本文還要提醒的是，如果總統選舉或立法委員 選舉都無法形成總統與立法院多數同屬一黨的一致型政府時，分立型政府的出現，都將會持 續現行制度下難解的政治僵局。 現行憲政體製出了這麼大的紕漏，問題出在歷年的修憲，皆完全無視於台灣分歧社會的 政治現實，祇是照搬外國法例，而欠缺深刻的本土反省。台灣既然是一個國家認同分歧的異 質性社會，則憲政制度的設計，就應當要對症下藥，促進國家的統合，減少擴大分裂的因素， 亦即就應當致力於在體制內容納社會多元的聲音，建立一個有助於不同族群與政黨對話協商 的機制，權力共享，責任同擔。美國比較政治學者艾倫。李帕特（Arend Lijphart）即同意 諾貝爾經濟學獎得主亞瑟。雷易斯（Arthur Lewis）的觀點，認為民主的首要意義，在於 「不論是直接地行使政權或者是間接地透過民選的代議士，所有受決策影響的人，都應該有 機會去參與政策的決定」，如果制度使異議者或不同族群或政黨被永遠排除在決策參與的管 道之外，這種排他性乃可以被解釋為非民主的。李帕特便指出，贏者通吃的多數決模型統治 乃不適用於異質性社會，因為很容易成為多數專制，異質性社會必須盡量把多元聲音納進體 制，以共識決民主模型來建構其憲政制度。 不幸地，我們現行的憲政體制運作，就是依照多數決民主的原理進行的，而與台灣分歧 社會的需求完全違背。決定執政權歸屬的全國性大選中，總統選舉采最先跨越標竿制 （first past the post），誰贏得相對多數，就可以獨攬政權，所以在競選的策略上，祇 要死守住基本支持者，伺機利用敵對陣營的分裂形勢，就有可能混水摸魚，脫穎而出，取得 天下。選舉越過火，政治社會就越對立，每一次選舉都是政治生命的生死對決。 進步的修憲要認真面對台灣的分歧政治社會和扭曲的對決式選舉文化，要從制度上去矯 治台灣民主制度的沉痾，這就要端出共識決民主的處方，促使各個政黨和政治人物在這樣的 制度環境中，不得不去學習寬容、妥協、理性、尊重多元等民主基本價值，以及學會如何進 行有效的溝通、協商、對話。 第七次修憲將立法委員的選舉方式改為單一選區兩票制，在區域選舉部份，單一席次有 助於地方政治人物選舉行為的趨中化，在全國不分區選舉部份，政黨比例代表的直接民選， 亦保障了社會多元力量的參政權利，這是我們要給予肯定並且必須堅持的憲改成果，可是席 次減半造成的各個立法委員代表性的不成比例，破壞票票等值的精神，同時也壓縮了社會多 元聲音的參政空間，卻是我們應當要加以檢討的。在此之外，立委任期改為四年，在解散立 法院情形不易發生的情況下，很可能造成第七屆以後各屆立委與總統任期時間相隔三個月的 情形，即立委於當年十二月選舉，次年二月就職，總統則於次年三月選舉，五月就職，舉例 而言，第十一任總統任滿前應立法院改選而新任命的行政院長，其任期祇到隔年五月便要再 應新總統之就職而總辭，這一過渡性的行政院任期伴隨著總統選舉，不可能做出重大決策， 徒然使國家空轉半年，毫無意義。如果要齊一總統與國會選舉，總統大選的裙擺效應有可能 促成一致性政府的出現，此時，總統將成為憲政運作的中心，但我們現行的制度，卻仍舊無 法使總統的決策透明化，而失去權力槓桿的在野黨，其對執政黨的鬥爭勢將更加激烈；而如 果出現分裂投票，總統與立法院分由不同政黨主導，那麼，我們現在的政治僵局夢靨，將會 再持續下去。 民主進步黨憲政改造研議小組所提出的民進黨版修憲草案，便主張放棄現行制度原理混 亂不清的半總統制，將憲政體制往更純粹的總統制或議會內閣制修正，讓權力的遊戲規則更 加明確，也讓政府更加決斷與負責。採行總統制者，則總統成為最高行政首長，其決策必須 經過國務會議的討論，但為尊重其民意代表性，總統可享有立法的否決權。在此一情形下， 由於總統有較大的立法參與權，所以擺爛的政治僵局較現行制度不易出現；若是採行議會內 閣制，則由國會多數黨或多數聯盟執政，部會首長半數可由立法委員兼任，總統不再直接民 選，以免其越權干涉行政，政治僵局則由倒閣和解散國會制度來解決。無論如何，這樣的修 憲，都比延續現行制度為佳。 但若加入共識決民主的考慮，則修憲有兩個原則必須留意，一是應當要提高政黨比例代 表名額，以便更多地容納社會多元聲音；另一則是在政府的形成過程中，要使不同的社會力 量能夠參與政權的分配或協商。以民進黨兩個修憲版本做比較，議會內閣製版本將國會選舉 改為聯立制，使國會席次完全依政黨比例分配，同時鼓勵國會形成多數聯盟以利執政，自然 較能落實共識決民主的精神；總統製版本主張增加政黨比例代表席次，也較現行制度為佳， 而如果能在憲政實踐的過程中能要求總統任命部會首長必須經過國會的聽證程序，則總統為 了得到國會的支持，釋放若干權力，延攬不同社會團體或政黨菁英進入政府，自然也有助於 共識型政府的組成。 惟盱衡當前政治氣氛，修憲似乎仍然困難重重，依本文之見，如果能從增加國會議員席 次著手，先行彌補第七次修憲國會席次減少過多的後遺症，同時容許立法委員兼任官吏，讓 洞察民意的優秀立法委員能在立法院各黨團間真正代表政府落實政策辯論，更者，恢復立法 委員對行政院長的任命同意權，逼使總統必須謙卑面對國會以組成受國會信任的政府，則立 法委員支持進步修憲的意願將會受到鼓舞，我國憲政體制的共識型民主精神將更加突顯，進 步的修憲論述有可能進入立法院國會殿堂受到討論，修憲的契機才有機會開啟，而轉型正義 的問題也才有可能破除統獨與族群議題掩蓋的權力迷障受到嚴肅對待。至於陳水扁在第十一 任總統就職演講《為永續台灣奠基》中所宣示的，主權、領土和統獨等尚未得到社會多數共 識的議題，就應當留待我國憲政民主更加成熟的階段再來決定，以免妨礙進步修憲的成功。 （作者為台灣中華大學行政管理學系助理教授，民主進步黨憲政改造研議小組政府體制 組成員）◆