如何使農民的政治權利得到保障——公民議政政策研究報告 執筆人：唐柏橋 一、前言 中國憲法規定，法律面前人人平等，所有公民享有同等的政治經濟等各項權利。《憲法》 第二章有關公民的政治權利方面主要包括：選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、 遊行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由不受侵犯，人格尊嚴不受侵犯，住宅不受侵犯， 通信自由和通信秘密受法律保護，對於任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權 利，有申訴、控告或者檢舉的權利，有依法取得賠償的權利等。然而，1958年通過的《中華 人民共和國戶口登記條例》將中國公民人為地劃分為農業戶口和非農民戶口，建立了嚴格的 二元戶籍制度，從此使農民在戶口登記、勞動就業、社會保障、就學就醫、糧油供應、稅費 負擔等各個方面享有和承擔與城鎮居民完全不平等的權利和義務。這種城鄉分離的二元社會 結構，實質上是對農民這一群體的制度性歧視，使農民喪失了多方面的平等權利，被淪為二 等公民。長期以來，我國農民不僅在經濟上遭到極大的剝削，在政治權利方面也受到了嚴重 侵犯。他們無法享有與城市居民對等的憲法規定的各項政治權利。具體表現在如下幾個方面： 1.農民不能有效參與政府管理，擔任國家公職。在參與國家公務上，農民被長期限制和 剝奪了擔任公職的權利和機會。自從1950年代城鄉二元戶籍制度建立以來，從中央到地方， 各級國家機關錄用工作人員，首要條件就是具備城鎮戶口，這就使擁有農村戶口的廣大農民 被完全排除了擔任公職的可能性。也就是說，在中國真正有決策權力的階層裡，基本沒有農 民。 2.農民佔全國人口的75%左右，而他們在國家權利機關——人民代表大會中的所佔的席 位不到10%，而城市人口則占90%左右。從全國人大代表的構成來看，真正屬於農民身份的人 大代表不足5%，也就是說每個農村人的選舉權僅僅相當於一個城市人的近1/30.更為糟糕的 是，在十屆全國政協2238名委員中，真正的農民委員只有1名。 3.農民不能成立表達自己利益訴求和維護農民正當權利的農會組織。全國各地都有農民 代表遭到迫害的情況發生。 4.四九年中共執政後，建立了歷史最強大、最集權的中央政權和滲透最深入、控制最嚴 密的地方和基層政權組織，並且突破了幾千年「皇權不下縣」的傳統，第一次將國家政權下 沉到鄉鎮一級。農民完全喪失了傳統社會裡的自治權。即便最近幾年各地開始了鄉村選舉活 動，村民自治仍然沒有真正落實，因為村委會必須接受村黨支部的領導。黨支部書記所擁有 的財政資源遠遠多於村主任和其他村幹部。黨支部書記不經村民直選。村委會淪為辦事機構， 而不是如表面所說的權力機構。選舉的目的只是為了加強黨和政府對農民的有力控制，是為 了鞏固現政權，而不是為了真正體現村民的集體意志和保護村民的各項權利。這樣的選舉背 離了村民自治與促進民主的宣傳。鄉鎮長以上政府官員的選舉還遙遙無期。 5.農民在依法罷免村幹部的過程中遇到了來自各方面的重重干擾和阻力。過去幾年，在 天津、福建、河北、湖南、黑龍江、浙江等地都出現過村民依照《村民委員會組織法》程式 罷免村幹部的事件，但多數遭到地方當局橫加干涉，有些農民代言人還遭到恐嚇甚至拘捕。 不久前農民代言人、著名維權律師李柏光被捕就是一個典型的例子。 6.由於戶籍制度的限制，農民沒有遷移的自由。1958年通過的《戶口登記條例》，其實 質就是嚴格限制農民向城鎮自由遷徙和居住。1975年憲法歷史性地將居住和遷徙自由權從憲 法條文中取消，1978年和1982年憲法也沒有予以恢復，現行憲法的四次修改都沒有涉及到這 一權利。民工在城市裡完全喪失了各項政治權利，包括選舉權和被選舉權等。 7.在社會轉型時期，由於體制的不完善等多重原因，農民的人身自由權遭到了很大的侵 害，這主要表現在兩個方面：一方面在農村，基層政權的暴力行政使農民人身自由權遭到侵 害。一系列涉農惡性案件頻頻發生。基層政權尤其是鄉鎮政權在農業結構調整、農業稅費收 繳以及計劃生育工作中，往往對農民暴力相向，動輒牽牛、抬豬、搶糧食、拆房子以及捆綁、 關押、拘禁、毆打農民，逼死打死農民的惡性案件時有發生。另一方面在城市，一些執法部 門非法收容遣送進城務工的農民工嚴重侵害了農民的人身自由權。1982年5月國務院頒布 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，1991年收容對像擴大到「無合法證件、無固定住所、 無穩定經濟來源」的「三無」人員，外出務工的農民成為主要的收容對象。據民政部統計， 全國700多個收容遣送站每年有100多萬人被收容遣送。收容權力的肆忌擴張，導致農民人身 自由權的嚴重侵害。雖然2003年國務院廢止了實行21年之久的收容遣送制度，但是，勞動教 養制度與其他類似的法規仍然在嚴重侵犯公民尤其是農民的人身自由。此外，農民因向選舉 不公而上訪的過程中遭到地方政府打擊報復乃至失去人身自由的現象非常普遍。 二、發展 令人欣慰的是，如今中國的農民已經開始在人權意識方面覺醒。近年來，他們運用法律 武器，在全國各地組織了各種形式和規模的維權活動。有的地方自發組織起農會，推舉出自 己的代言人。尤其是村民對於選舉不公而上訪的比例特別高，全國5%的村民投訴與選舉作弊 有關。這說明農民已經有了強烈的民主意識和訴求。 為了全面落實農民《憲法》所賦予的上述各項政治權利，必須首先使農民的如下幾項基 本權利得到保障： 1.對公共事務的參與權與決策權。包括選舉村委會及其他公權力代表，參與討論和決定 鄉村的公共事務及共同利益。 2.擔任國家公職的權利。包括擔任村、鄉鎮幹部的權利，參加公務員等國家機關工作人 員考試或選拔的權利，出任人大代表和政協委員等民意代表的權利。 3.對國家及政府權力的制約權。這一點不僅體現在對村級及鄉鎮等基層公共權力的監督 和制約上，還應該包括對鄉鎮以上直至中央國家機關公共權利的監督和制約權上。同時還應 享有並行使罷免權、對村規民約和法律的復決權、請願權等。 4.在憲法及相關法律範圍內擁有的聯合行動權。這一點包括政治結社權、發表政治見解 權及集會遊行示威等各項權利。 5.知情權，尤其是獲知政府政策的權利。廣大農民有權通過相關渠道瞭解並諮詢國家政 治生活資訊以及國家當前政治現狀及社會經濟發展狀況。也就是說政府應該讓農民享有得到 村、鄉、縣直至國家政治決策過程和政府政策的權利。 三、具體政策建議 政府應該根據中國社會的各方面情況，從不同的層面分階段進行改革，使農民的各項政 治權利切實得到保障。現階段可以考慮從以下幾個方面著手，進行一系列政策性調整。 第一項目。進一步完善法制 1.加強對農民權益的立法。保障農民的政治決策參與權和其他相關政治權利。將保障農 民權利寫入憲法，並制定保護農民權利的系列法律，如農民法等。 2.完善選舉法律法規，保障農民的選舉權與被選舉權。提高農民在各級人大代表會議上 的代表比例。讓農民真正實現民主選舉與被選舉權利，從而在廣泛而公正的民主選舉基礎上， 建立權力組織和機構，產生人民代表和領導人，使更多能真正代表農民利益的農民成為人民 代表。 3.盡快廢除戶籍管理條例和相關制度，將農民徹底從二等公民中解救出來。在戶籍制度 還沒有徹底取消之前切實落實有關保護農民工的法律法規，並制定保護農民工的系列政策。 4.制定相關的農會法。允許農民成立自己的農會。 5.廢除《勞動教養試行辦法》等與《憲法》、《立法法》相牴觸的法令法規。這類法律 未經正當法律程式審判而由行政機關以行政處罰的方式長期剝奪公民的人身自由，完全違背 了現代法治精神。 6.修改《村民委員會組織法》。刪除第三條中黨委「發揮領導核心作用」的字眼。真正 落實村委會主任只對村民負責，不受黨委和其他部門的領導的局面；修改《村民委員會組織 法》中有關選舉程式的部分。根據中國農村的現況，明確規定村委會選舉採取「組合競選 制」，既先組閣後競選。 它不但能有效地防止了家族、宗族勢力對選舉的非法侵擾，而且 也能有效地阻止上級政府和黨支部對選舉過程的不恰當干預。 第二項目。健全鄉村選舉制度 １.黨政應該分開。黨委幹部可採取「二選聯動」策略參與村委會選舉，也就是說黨委 幹部也可以同時擔任村幹部。同時，黨委本身不再參與行政事務，只抓黨務，真正將權力交 還給由村民直選出來的村委會。黨委幹部的開支由上級黨委直接撥出，村民不再負擔黨委干 部的開支。 ２.村委會選舉由專門的全國選舉委員會負責。過去長期來，各級民政部門負責領導和 監督村委會的選舉。民政部門的職權不夠分明，責任不夠明確，同時受制於各級黨委和政府， 很難獨立地開展工作和公正地處理選舉糾紛。因此建議設立專門的全國選舉委員會來負責各 級政府和村委會的選舉，接受對各地選舉活動的違法行為的舉辦。現階段選舉委員會可以暫 時附設在各級法院，選舉委員會有權對村委會選舉中出現的問題如村黨支部書記或鄉鎮幹部 干預候選人的提名及投票過程中的舞弊現象等進行處理，依法對當事人進行處罰。 ３.各級政府應當無條件承認各地村民依據《村民委員會組織法》進行的罷免活動。各 級政府部門應切實執行《村民委員會組織法》第十六條關於「罷免」的條款。糾正選舉容易 罷免難的現象。 四、小結 農民政治權利無法得到保障的最根本原因是中國的城鄉二元戶口制度和中國政治生態的 不民主。因此，要想使農民政治權利最終得到保障，應該立即取消城鄉戶口制度，同時應該 盡快在全國範圍內推動各級政府負責人直選、直到最後各級政府負責人均由民選產生。政府 應成為推動社會朝民主化方向發展的動力。只有當社會真正民主化此後，中國公民尤其是廣 大農民才可能真正享有完整的政治經濟等各項權利。◆