怎樣才能使憲法得到尊重 楊小凱 曲祉寧 　　中國學界正在討論維護憲法尊嚴和尊重憲法的問題。不過，我們想在此提個問題： 怎樣才能使憲法得到尊重？憲法要有權威才能得到尊重，而憲法權威來自被治者的同意。因 此所有成功的好憲法都規定了最嚴格的被治者的批准程式，一般需要通過公民投票，經三分 之二以上公民或所有民選州政府通過，憲法才有合法地位和權威。憲法要有權威還必須有嚴 格的修改程式。10年可換一次的憲法，不經充分自由辯論就可輕易修改的憲法是不可能有權 威的。有些國家為了使憲法修改不至於草率，憲法規定，提議修改憲法的政府在任內不得實 行公民投票，而實行公民投票的政府在任內不得推行修改的憲法。因此修改憲法至少需三屆 政府的時間。 　　舉例來說，當今日本憲法是二戰之後美軍佔領日本期間幫日本起草的憲法，其經過議會 各在朝在野黨派及公眾通過自由媒體的長期充分辯論，再由超過三分之二公民投票通過而具 備合法性。但中華人民共和國憲法並不存在這種權威，首先，中華人民共和國憲法並沒有規 定在何種程式下該憲法可經由被治者以一定程式完成憲法的批准過程。因為沒有這種經過公 民的認可這一最基本的程式，所以在合法性上，中華人民共和國的憲法沒有權威。對這種沒 有經過被治者認可的一部憲法，如果中國人竟然尊重它，那就代表了中國人民缺乏最根本的 「憲政教養」。 　　憲法權威存在的第二個條件是在憲法的制訂和通過時，必須要有執政者的反對派參加。 憲法這個做為國家最根本的法律，不能只代表執政者的意見，還必須通過非執政者代表，特 別是反對者以及少數派的同意，憲法才能具有合法性以及能被施行的條件。因此在憲法制訂 的過程中必須讓各方，特別是反對派，都願意參加，憲法才能具有真正的合法性。 　　二次世界大戰之後，中國出現過兩部憲法。第一部是中華民國憲法。中華民國憲法是 1946年十二月二十五日經國民大會議決通過，1947年元月一日由國民政府公佈，同年十二月 二十五日施行。中華民國憲法的批准程式太草率，也是內戰發生的原因之一。但中華民國憲 法在制訂的過程中，是由非國民黨人主持，中國共產黨並參與其中。亦即，中華民國憲法制 訂的過程符合憲政制訂的程式。不過中華民國憲法的施行，並沒有獲得當時中國最大的反對 黨中國共產黨的同意與支援。因此，中華民國憲法的合法性就存在問題。 　　然而，中國共產黨在建立政權之後所頒布的中華人民共和國憲法，卻是一個比中華民國 憲法更有合法性問題的法律。首先，中華人民共和國憲法並沒有規定任何公民批准憲法的程 式。其次，中共在建政之後，甚至不斷的消滅反對中國共產黨的各種政治勢力，讓所有反對 共產黨的勢力消失，僅存在與中國共產黨友好的政黨。所以，相較於中華民國憲法，中華人 民共和國憲法的制訂並沒有任何反對勢力的參與。 　　到今天為止，中華人民共和國憲法不僅沒有獲得反對勢力的認可，中國政府也仍然繼續 消滅反對勢力。例如，中國政府繼續拘捕中國民主黨向政府註冊的人士。這種舉措，嚴重違 背了自由民主制度下政黨自動註冊的基本政治權利。另外，如果將還在施行中華民國憲法的 台灣地區算入中華人民共和國的疆域之內。中華人民共和國的憲法，也沒有得到台灣幾個主 要政黨，如中國國民黨、民主進步黨以及親民黨的同意與支援。所以，中華人民共和國憲法 不符合獲得反對者同意這個合法性條件。 　　英國對北愛爾蘭和平進程的處理是一個值得借鏡的例子。愛爾蘭新教與天主教的鬥爭是 一場數百年來的爭鬥。這場鬥爭也造就了今日愛爾蘭與北愛爾蘭的分裂，以及自 1960 年之後數以千計的人員死傷。在北愛爾蘭，信仰天主教的族群為少數派，信仰新教的族群為 多數派，佔人口90%以上。英國尊重北愛爾蘭人民的自治權，主張由北愛爾蘭人民以公民投 票方式解決北愛前途問題。但以天主教為首的反對派拒絕參加公民投票。然而，在經歷北愛 共和軍二十年來的武裝鬥爭過程中，英國政府從未片面召開北愛和平進程會議和單方舉行公 民投票。直到 1998年天主教徒與新教徒真正願意坐下來和談，英國政府才真正召開北愛和 平會議，北愛才真正開啟了和平的曙光。至今，雖然離北愛問題的解決還有長路要走，但敵 對各方共同參加憲政過程，北愛共和軍終於交出武器，為北愛的和平帶來希望。 　　再以美國為例，美國在南北戰爭之後第一次進行的國會議員改選，即展現了尊重少數， 尊重反對派的精神。北方雖然在南北戰爭中取得勝利，但仍邀請戰敗的南方政黨參與選舉， 公平的競爭議會席次。美國人固然為南北戰爭付出了極大的代價，但由於南北雙方相互的包 容，彼此避免成王敗寇的心理，終在尊重憲法的遊戲規則下相互尊重，因而造就了今日美國 的強盛。 　　英美這種包容少數派，包容反對派的憲政傳統，是憲法權威的基礎，它造就了英美的興 盛與發展。這對中國人來說尤其具有啟示意義。 　　第三、憲法要有讓所有競爭執政權的各方，擁有公平競爭執政權的遊戲規則。做為國家 根本大法的憲法，不應該保障某些政黨或集團擁有優於其他政治團體獲取政權的權力。人類 憲政發展的歷史，就是一部限制王權以及反對專制獨裁的歷史。而憲政發展的過程，反映在 現實的政治發展上，就是允許反對黨的存在，必須讓反對黨與執政黨有公平的機會爭取執政 權。然而，很不幸的是，中華人民共和國憲法竟是以成文憲法的方式，將一黨專政制度化。 也就是說，中華人民共和國的憲法，將一黨專政明文寫在憲法之中（見中華人民共和國憲法 序言）。這種憲政發展的創新源自蘇聯，它以強調普選制，少數服從多數的民主形式，否定 分權制衡，政黨自由，及憲政的私人財產權基礎，而將一黨專政制度化。這使憲法不再是限 制政府權力，保護人民權利不受政府侵犯的制度化工具，而使憲法成為將無限政府和一黨專 政制度化的工具。在東歐俄國人民紛紛放棄這種憲法時，將無限政府和一黨專政制度化的憲 法怎麼可能有權威？相較而言，中國共產黨也參與制定的中華民國憲法反而保證所有政黨在 法律面前平等。 　　第四、憲法必須明載限制政府權力的條款。憲政的發展，其實也是一部限制政府權力的 歷史。例如在最早的憲法雛形——英國的大憲章 （Magna Carta）中，大憲章就規定了沒有 代表的地方就不必繳納稅金，如果國王想收稅就必須經過納稅者的同意。大憲章也限制政府 對自由民只能根據法律進行逮捕、關押、驅趕等處罰，此外不得以任何理由處罰。也就是說， 政府權力的行使必須被限制的一定的範圍內。美國憲法的大部分條款都是明文規定對政府權 力的限制，比如政府不得立法限制言論自由。 　　然而，西方憲政學家認為中華人民共和國憲法是一個實現無限政府的綱領。該憲法並未 明確規範政府的權力範疇。國家可以依其需要，例如以國家安全的理由限制人民的言論、通 訊自由以及人身自由。國家也可以依其需要侵犯人民的私有財產。人民的集會，言論自由是 由政府給予，因此也可被政府拿回。 　　第五、憲政對政府的權力應該實行分權制衡。政府最高的權力機構中，具有平行、互相 不隸屬的權力。由於對權力的不信任，所以要分權制衡。在歐美憲政制度發展健全的國家例 如美國，他們是將行政權、立法權以及司法權三權分立，相互監督制衡、互不隸屬。 　　然而，中華人民共和國憲法規定全國人民代表大會為全國的最高權力機關（見憲法第五 十七條）。中華人民共和國憲法除了第七十七條說明原選舉人民代表之單位可以罷免人民代 表外，並無任何限制人民代表大會的權力設計。人民代表大會同時具有行政權（憲法第九十 二條）、 立法權 （憲法第五十八條） 以及司法權（憲法第一百二十八條、第一百二十九 條以及第一百三十三條）等。也就是說，三種權力集於一身，結果是，人民代表大會並無任 何憲政機構可以限制或制衡其運作。 　　這種缺乏分權制衡的一元化憲政設計在憲政發展的歷史中是極端危險的政府制度設計， 其本質為一種民粹式的反憲政發展，人們通常稱之為憲政怪獸。其肇始於法國大革命中的國 民議會，結果導致在法國革命中出現專制屠殺的歷史悲劇。這一悲劇後來在俄國重演。缺乏 分權制衡的這種設計也將導致政府中執政者的權力與責任無法區分，因此無法對執政者的執 政成敗進行監督。前蘇聯、或是一九四九年以來的中國，不斷發生的政府發動的各種政治運 動、社會運動，導致數以千萬生命的犧牲正是其結果。中國如不改變這種沒有分權制衡的制 度設計，仍然將為中國人民以及中國的憲政發展埋下極不穩定的定時炸彈。例如，當類似19 89年動亂事件發生時，若人民代表大會成功召集，類似法國大革命中的國民議會專政就可能 發生。 　　第六，憲政必須防止政教合一。很多國家的憲法容許人民和政府用相當激烈甚至暴力的 方式阻止政教合一。美國1960年前歷屆總統都是新教徒，新教一般最反對專制，美國新教徒 總統在這一新教國家通過法律實現政教分離，禁止公立學校教授神學。第一屆天主教總統甘 乃迪上台前，朝野各方要求他保證政教分離，將他的宗教意識形態與施政分離。但是中華人 民共和國憲法規定馬列主義，毛澤東思想為國家的意識形態，將政教合一制度化。這在所有 實行憲政的國家是絕對不可接受的。因為這種制度不可能對其他宗教意識形態公正，這種將 政教合一制度化的憲法也不可能獲得被治者的廣泛同意， 因此它也不可能獲得權威。 　　最後，中華人民共和國憲法沒有私人財產神聖不可侵犯的條款，也沒有一個大國所必需 的地方自治制度設計。例如，中華人民共和國憲法沒有類似美國參院保證各省利益可得到平 等代表的制度。美國每州在參院都有平等的兩席，因此可成為人數少的州對付大州保護自己 利益的工具。由於中華人民共和國憲法規定實行一黨專政，地方政府由中央政府任命，而不 是各地人民選舉，因此也沒有真正的地方自治。所以人民和各省都不會出自內心尊重憲法， 他們中認為自己被不公對待的族群一有機會就會追求類似蘇聯解體的局面。 　　總結而論，上述各個方面是一部成熟憲法獲得權威和尊重的條件，沒有這些條件，我們 就不應該奢談尊重一部沒有權威的憲法，而應該討論如何創造條件使憲法獲得權威。這些討 論將導致各方之間的憲政討價還價（constitutional negotiation）。而憲政討價還價是憲 政的真正開端。中國由於歷史上各派互相迫害積累的問題，啟動憲政還會像南非一樣面對各 派之間的政治和解（political reconciliation）問題。如果大家不小心謹慎對待這些複雜 的問題，而高談闊論民主憲政，失控的局面的確可能發生。 （曲祉寧為台灣大學商學研究所行銷組博士候選人，墨納石大學經濟系訪問學者。）