「三農問題」的問題：財產與自由？ 北京 任不寐 「中國農民問題」指涉三大制度性問題：土地制度、二元結構、市場出路。二元社會結構包 含兩個子問題：第一，中國的農民問題實際是城市問題，城市化進程緩慢及工業產權制度、 工業發展質量和工業產業結構不合理，是導致農業國家「超穩定局勢」的主要原因。第二， 城市當局推行的戶籍管制取消了農民遷徙自由和就業自由，而「城鄉差別」降低了農民的就 業能力。因此，相關的理論應對是加快城市化進程和徹底消除城鄉隔離，基本是中國理論界 的共識。至於「大、小之分」（著眼發展大城市還是集中建設小城鎮）並不重要，關鍵是不 要搞「計劃」，應該把城市化本身也交給市場。與此相關的是不要「建設新農村」，農民的 出路就是在身份上消滅農民。市場出路包括國內市場和國際市場兩個方面。國內市場正在完 善中，但由於城鄉隔離和政治管制，缺乏市場中介組織而未能發揮市場效率，交易成本太高 。國際市場以中國加入WTO為轉折點，從2002年的統計數據看，「利大於弊」這一判斷得到 了充分的證明。總體上說，關於市場化出路理論界也沒有太大的分歧。 城市經濟和市場出路（特別是國際市場）對災民社會的農本轉型提供了前所未有的機遇，因 此這可以相對視為解決農民問題的樂觀理由。悲觀觀點主要來自土地制度，而土地制度上的 分歧，焦點在於人地矛盾，以及因此引發的關於不同農地制度安排的爭吵。 （一）當前中國農地制度理論述評 中國理論界關於農地制度的爭論和「承包制發展潛力有限」這一判斷密切相關。當然，這不 完全是一個純粹理論問題，近年探索農地制度改革已經在中國各地靜悄悄地開始了。按毛育 剛先生的觀點，「當前土地使用權制度之多元演變」包括以下幾種方式第一、兩田制（山東 省平度市）。也有者稱為兩畝制（口糧田和責任田），其負面後果是導致鄉村政治精英對土 地分配的壟斷權。第二、農地租賃經營制（山西省離市）。第三、活化使用權制（貴州省湄 潭縣），也稱為「反租倒包」。第四、土地股份合作制（廣東省南海市和遼寧省海城市）， 承包地作股份，土地集中到股份制企業。第五、村辦集體農場並存制（北京順義縣，也出現 在江蘇、浙江、廣東），收回土地承包權，農地的集體經營。第六、使用權拍賣制（山西省 呂梁山區），主要是「四荒地」拍賣使用權（50－100年）（《中國農業演變之探索》，社 會科學文獻出版社2001年出版。） 2003年1月23日至25日，在海南舉辦了一次「中國農民土地使用權法律保障國際研討會」， 與會者集中對土地使用權等問題發表了各自觀點。在穩定土地承包權，延長土地承包期限， 推動土地使用權流轉等問題上，觀點基本一致。當然，這種一致棗特別是關於土地所有權問 題棗可能跟與會者並不特別具有廣泛代表性有關，因此反對土地私有化的觀點成為會議的「 決議」。如溫鐵軍先生控訴說：有人說土地私有化了，農民就會增加投入，這也是癡人說夢 。王立誠先生則「傾向於實行城鄉一致的土地制度，即土地國有制下的農民永久土地使用權 。」（來源：人民網），當然，不同聲音也有，如李城貴先生主張「實行國家調控下的土地 私有化。」 大體說來，目前關於土地所有權問題的觀點可分為三類：第一、主張土地私有化。第二、反 對土地私有化。第三，在以上兩種觀點中尋找中間道路。 1、土地私有化理論土地私有化理論應以楊小凱先生、周其仁先生為代表。我願意把張五常 先生也劃入其中。這一理論是以國際土地制度經驗（日本、台灣、俄羅斯等）為事實根據， 以新古典經濟學理論常識為根據進行闡述的。事實上，這一理論同樣具有強烈的現實感，它 也是關於中國土地集體化運動、包括承包制時政府權力濫用的不人道和無效率的抗議。有關 著述可參見：楊小凱：土《地私有制與憲政共和的關係》、《中國土地所有權私有化的意義 》、《中華人民共和國經濟史》等（思想評論網）。周其仁：《農地制度以俄為師》（《21 世紀經濟報道》）、《產權與制度變遷：中國改革的經驗研究》（社會科學文獻出版社2002 年出版）等。 私有化主張在邏輯上是嚴謹的，它的批評者有時候缺乏對這一主張背後邏輯框架的理解能力 ，也缺乏對中國農民現實問題的理解能力。如，反對派往往混淆了學者、農民和政權之間的 角色分歧，因此往往置換不同的角色發表互相反駁的觀點。關於這個問題下面再談。這裡我 主要談談對私有化理論的不同看法。顯然，我完全支持中國農地制度實行私有化的主張，但 我認為目前相關主張缺乏歷史感，對形勢的估計過於樂觀，因此有關制度安排缺乏現實針對 性。 自從Mark Elvin 用「高水平均衡陷阱」（1973）來分析中國問題以來，西方漢學界基本贊同中國人口壓力耗 去了必要消費以上部分的剩餘。這是一個具有啟發性的觀點，而《災變論》則試圖為這一理 論指明邏輯起點。但周其仁先生似乎認為「中國很早以來並不是一個所謂剩餘不足的國家」 ，而且認為「改革在農村重建了剩餘權機制」。事實上本文前兩部分的分析表明，周的觀點 是缺乏充分的事實根據的。我的觀點是，剩餘不足、特別是剩餘不穩定（！）一直是中國社 會一個主要經濟問題。而目前中國農村的「剩餘權機制」總體上說是不存在的，絕對貧困化 和人地矛盾進一步激化應該是一個符合事實的判斷。但問題是，這一悲觀結論未必就構成反 對私有化的理論根據，因為道理很簡單，導致這一悲觀局面的歷史前提恰恰是因為中國一直 實行各種形式的租佃制而不是清晰的土地私有化。楊小凱先生對市場效率的樂觀估計在理論 上是精緻的，但這一完美的邏輯卻不得不面對中國問題的抗辯：為什麼如此有效率的制度安 排卻一直沒有被中國接受？政治制度是一個障礙，但這一制度障礙是如何建立並保持千年穩 定的？顯然，中國存在市場邏輯以外的經濟因素和文化因素：這就是災變事實和災民理性在 市場起點上對產權制度的衝擊和拒絕，它是生存戰爭壓倒了私有權神聖觀念，也壓倒了自由 貿易及其制度規則。因此，使中國進入市場（沒有第三條道路）必須在起點上解決或緩解生 存戰爭問題，值得「樂觀」的是，工業文明和全球化提供了新的解決空間，而以政治自由迫 使國家提高荒政效率、限制國家災禍，就成為私有化改革的重中之重。 2、反對土地私有化反對土地私有化的主要力量當然是中國政府。這是既得利益和意識形態 教條共同發揮的作用。2003年3月25日，農業部一位官員告訴《財經時報》的記者，他們正 在研究和制定與《農村土地承包法》相配套的規章制度，但「我們國家不會將土地私有化。 在今後的法律制定中，也不會這麼規定。」「政府只會保證農民對土地的使用權，不會放開 處分權。」有意思地是，他還引證英國的例子為自己辯護：「英國就規定農民對土地擁有90 0多年的使用權，但土地屬英國國王所有。」他可能還忘記了英國女王名義上還是英國的最 高首腦，儘管「事實上」地球人都知道誰在領導英國。 不過我願意相信一些農民問題學者比政府更反對土地私有制。這部分來自儒家傳統，部分來 自他們自己的「田野調查」。值得注意的一個問題是，私有化主張及其反對者在這些調查數 據上似乎分歧不大，那麼為什麼同一個經驗事實卻導致了不同的理論選擇呢？熊彼特談到經 濟學是建立在經濟史、經濟理論、經濟統計三個支柱之上的。如果說前述私有化理論缺乏經 濟史方面的準備的話，反私有化的觀點則可能缺乏經濟理論方面的必要訓練棗遺憾的是，這 種欠缺導致了理論上的情緒化而不是某種謙遜。 反私有化的主張一般指向穩定土地承包權，個別主張實行土地國有化，建立城鄉一致的土地 制度（喬新生，王立誠）。目前，反對土地私有化主張的人物有溫鐵軍先生、黃平先生以及 「農民利益代言人」李昌平先生等。相關著述可參見：黃平：《不平衡發展格局下的農村困 境》（2002年7月27日），溫鐵軍：《「三農問題」的世紀反思》（《讀書》，1999第12期 ）、《三農問題的癥結在於兩個基本矛盾》，李昌平《我向百姓說實話》（遠方出版社2004 年出版）等等。 這一派的主要觀點是高度重視「國情」：人地矛盾：按農業勞動力人均耕地面積來看，日本 、韓國都數倍於中國（溫鐵軍）、土地買賣會導致農民破產和失業（城鎮對農村「剩餘勞力 」的吸納能力日益減弱）（黃平）。土地私有化會使幹部成為大地主、出現土地兼併，農民 成為遊民、農民絕大多數沒有土地私有化要求（李昌平）。土地集體所有（遲福林）還有一 點：土地在中國不是商品，而是農民最後的社會保障，或既是生產資料，又是農民的社會保 障依據。那麼農民問題的出路在什麼地方呢？溫鐵軍的觀點是：對「三農問題」起制約作用 的矛盾主要是兩個：一是基本國情矛盾即人地關係高度緊張；二是體制矛盾即城鄉分割對立 的二元社會經濟結構。因此，一切解決三農問題的辦法，也只能在深刻認識這兩個矛盾的基 礎上提出，就是如何緩解人地關係高度緊張這個「基本國情矛盾」，並解決農民的社會保障 問題（溫鐵軍）。 溫鐵軍給出的解決之道是有建設性的。但問題是，這一基本矛盾是如何成為反對私有化的理 由的，這兩者之間缺乏邏輯聯繫。這點正如楊小凱先生指出的：此論似是而非，完全不合經 濟學邏輯。如果土地按現有的使用權私有化，變成完全的私有權，當然不會加劇貧富分化， 因為目前土地使用權的分配相當平均。（「信報財經月刊」關於土地所有權私有化的建議， 1998年）特別有趣的是，作為社會保障的土地所有權應該比土地使用權更為有效，因此以社 會保障論來反對私有化更站不住腳。關於土地買賣會導致貧富分化，這一說法既無歷史感也 無現實感。中國歷史上的土地兼併總體上說和土地買賣無關，主要是戰爭及其後權力的圈占 ，以及饑荒年代農民被迫出售（在這種情況下，反對農民出售土地是更不人道的）。至於現 實問題，中國目前沒有土地買賣，但「貧苦分化」程度早已經超越了國際警戒線。關鍵問題 是，解決農民社會保障問題不應該在土地上想辦法，50多年來，城市向農村的積累的財富說 明解決農村人口社會保障並不是一個「經濟問題」。另外，「農民進城經商不必賣地，他可 將土地出租，這就是最好的保險，不但有固定租金收入，一旦生意失敗，還可回家種田。」 （楊小凱）。至於說「絕大多數農民沒有土地私有化的要求」，這一判斷是輕率的，它忽略 了人的要求往往是在「能夠」而不是在「應該」的前提上提出來的，由於意識形態的剛性約 束，農民不可能或不敢於提出「非份要求」，但這絲毫不意味著農民反對土地歸自己所有。 最後，遊民問題產生的真正原因，恰恰是因為農民沒有土地所有權，拋荒和圈地都因此產生 。至於農民自願出售自己的土地原則別的工作或進入城市，這正是城市化的題中之義，也是 產權神聖的內在要求——它是權利不是義務。 也有學者以效率問題反對土地私有化，他們認為土地私有化未必能提高效率（或提高單產） 。這一判斷在和「規模經營」理論辯論的情況下是有一定道理的。但規模經營一定比小塊土 地單產低下，這同樣是站不住腳的。在土地私有化這個問題上，並不是小快使用權和大塊私 有權之間的爭論，而是小塊使用權和小塊所有權之間的爭論，因此以「規模問題」反對私有 化完全是文不對題。至於私有化之後農民願意出售土地並客觀上導致某種規模經營，那完全 是農民的自由，為什麼要反對呢？反對私有化的理論整個思路是想代替和代表農民解決所有 問題。這種思路本身就是有問題的。 關於土地集體所有的問題，即使是真實的「集體所有」，它的根本問題是無法解決效率問題 。事實上在目前的一些集體土地制度的實驗中，這個問題已經非常嚴重了。與此相關的是「 土地永佃制」主張（盛洪《走向永佃制》）。這一主張是對政治制度的某種妥協，它更傾向 於土地私有化。特別是杜潤生先生的觀點：土地使用權長期化、建立有償轉讓的土地市場、 給農民土地抵押權等等，更接近周其人的觀點而不是溫鐵軍的觀點。（《中國農村制度變遷 》，四川人民出版社2003年出版）。我願意認為「永佃制」和「私有制」更多是語義學上的 分歧和策略性與徹底性之間的分歧，而我覺得迴避「私有化」是完全沒有必要的。 3、「第三條道路」 黃平先生尖利地批評了第三條道路的主張。他說：絕不可能是擺出一副不偏不倚的高等人、 聰明人姿態，然後不問青紅皂白各打五十大板（對私有化及其反對者）！那麼他說的各打五 十大板的觀點是什麼呢秦暉先生認為，中國理論解存在土地制度的積極和消極之爭。私有化 主張對土地問題持積極態度，而反私有化的觀點對土地問題持消極態度。他對反私有化的主 張的批評是很切中要害的。如他認為：中國古代土地兼併並非是交易產生的（而是因為封賜 、圈地等），而古代中國的農民造反主因是官民矛盾而非租佃矛盾。但他對私有財產主張的 批評是不夠耐心的。他說：「私有化必然導致效率嗎？我國傳統時代上千年歷史的土地買賣 並未造成土地配置的優化，而歐洲19世紀末20世紀初農業經濟學也存在」農場之爭「，如德 國私有農地市場交易的結果造成土地零碎分割（恰達耶夫）。因此，他認為」當前思考土地 政策的出發點「是農民權利之保障，首先是保障地權而非推動農業規模經營作（《農民中國 ：歷史反思與現實選擇》秦暉 著 河南人民出版社2003年出版）。 怎麼評價秦對私有化主張的批評？首先，「我國傳統時代上千年歷史的土地買賣並未造成土 地配置的優化」這一判斷和「中國古代土地兼併並非是交易產生的」這一判斷之間存在一定 的矛盾。問題的關鍵是，中國古代到底有沒有「充分的土地交易」，顯然是不存在的。因此 ，秦的批評就缺乏歷史根據。至於德國的經驗，我在前文已經說明了它的歷史背景，現在需 要補充的是，德國土地市場的無效率（僅僅是個別時期），主要不是市場本身的問題，而是 來自持續不斷的軍事動員。至於歐洲的經驗，總體上說和「德國經驗」正相反。關鍵的問題 是，如前所敘，私有化和規模經營是兩個問題。不需要互相論證。秦關於「保障地權」的出 路說明了一個問題：沒有第三條道路，土地私有化是地權最充分的保障。 （二）出路：給農民財產，還農民自由 1、「三農問題」的理論批判「三農問題」顯然不是突然出現的。但它引起普遍重視也有時 代背景。有研究者說：九十年代以來中國農村經濟來發生了三個重大變化：首先，北美自由 貿易區的成立使墨西哥對亞洲國家的勞動密集型產品出口產生了替代效應。其次，城鎮居民 對食品消費的支出增長緩慢直接影響了農業生產的發展，第三、農業生產成本增加，並使農 業內部的勞動力剩餘情況更加嚴重。因此，「在農業內部、農業外部以及中國外部發生的多 種因素變化，是導致目前『三農』問題趨於嚴重的原因。」（《九十年代下半期以來中國農 村經濟的新變化以及「三農」問題的形成原因》王建，來源：人民網）但是，在毛時代農民 問題同樣是嚴重的，為什麼沒有出現三農討論的高潮？這當然也跟時代發展有關，並同北京 當局的人事更替有關。關於這個問題可以略去，本文關心的問題是：「三農理論」存在某種 毛澤東主義的精神，這是非常值得警惕的。 首先，「三農」本身的說法就值得商榷，把農業、農民和農村放在一個平面上，意味著把農 民客體化。我在兩年前「農民問題的問題」一文中就試圖說明：農民問題的關鍵是讓農民自 己解決自己的問題，他比任何人都更關心自己種什麼，以及如何經營更有效率。但現在的問 題是，一些農民學者千方百計地為農民設計「產業結構」（作為政策建議是沒有問題的）， 設計合作項目，這總的來說是本末倒置，這條路子是不對頭的。這種觀念正是構成反對土地 私有化的主要觀念。私有化主張給農民土地後其他問題是農民自己的問題，而反對派者一定 要在「其他問題」上為民做主並依此反對私有化，這就是問題所在。 毛主義的農民思想和乞討式自由互為表裡。打算為關心農民所有問題的人們也是最熱情的奏 折派。這個奏折派一個基本觀點就是中央的政策好，都是下面執行壞了。這個觀點是完全站 不住腳的。所以，警惕乞討式自由和毛式農業思想，是中國農民問題重要的理論任務之一。 最近看到一本題為《農民與市場棗中國基層政權與鄉鎮企業》（潘維 著 商務印書館2003年出版。）的「農學著作」，他是繼何新之後第二個使我目瞪口呆的人。在 「鄉鎮企業死了，鄉鎮企業萬歲」的口號中，該書以反形式邏輯的勇氣浪費了他收集了大量 的珍貴數據和資料。比如，當作者談到1993年仁壽事件的原因是「中介失敗」時，他進一步 說明基層政權這個「中介」對農民的偉大貢獻，然而他沒有說明：「成功的中介」的動力在 什麼地方。 2、財產和自由我的基本觀點是，農民問題的理論出路在相互相連的兩個方面，即實現完全 的私有化田制，同時消除農民身份制，給農民自由，包括遷徙自由、從業自由、貿易自由及 談判權、組織中介結構（市場中介組織和政治壓力集團）的權利。為了保障兩大目標的實現 ，在災民社會必須在政治自由的基礎上對國家進行控制：第一，降低國家的財政支出，特別 是軍警部門和行政部門的支出，並在此基礎上限制國家的稅收。第二，在政治自由的基礎上 解決弱勢群體的社會保障問題，它是田制改革的內在要求。第三，在政治自由的基礎上迫使 國家承擔防止災變的責任並提高防止質量棗前面的分析表明，即使到今天，中國耕地減少的 第一原因仍然是自然災害。 當然，財產權和自由權不是分立的。洛克的產權概念包含生命權利、基本自由權利和財產權 利三個方面。在相當長的時間裡，「財產所有權是自由的保證」（Property as a Guarantor of Liberty）這一觀點佔據主流。（《財產與自由》，美 詹姆斯-布坎南（James M.Buchan0n，1993）著，韓旭 譯。中國社會科學出版社2002年出版），但這一自由觀唸經阿瑪蒂亞-森而被賦予了新的含 義（《以自由看待發展》，中國人民大學出版社2002年出版）。對阿瑪蒂亞-森來說，自由 本身既具有工具價值，也具有目標價值。我願意在「發展中國家」這個立場上理解森的革命 。在資源匱乏的社會裡，人們想要在各種可供選擇的方案中有「選擇的自由」，不得不受到 其他人的活動的限制，因此，「作為公共財產的分享者，人們之間的相互依賴性最大」。就 是這種依賴性性導致了公共財產，而極端匱乏導致了依賴性傳統。在這種背景下，洛克的兩 個「原初協議」無法締結並得到遵守，而國家不是作為個地主之間的仲裁者出現，而是自己 變成了唯一的地主。因此，在這一社會中，自由權和財產權同等重要，沒有政治自由的土地 私有化或者導致起點腐敗，或者導致終點兼併棗因此，災民社會的農業轉向不可能走經濟自 由化推動社會民主化的漸進道路，而必須走政治自由和經濟自由並行的「中國道路」。 本文定稿的時候，中國糧食價格上漲的消息正成為有關媒體關注的新熱點。糧食價格上揚在 一定意義上是合理的。一方面，2003年年中國糧食產量跌破9000億斤。連續三年，中國的糧 食缺口在逐年增加，到今年，總缺口已經達到800億斤到1000億斤左右。加上消費需求的過 量擴大，以及國際上一些重要產糧區減少糧食生產，這些因素促使中國糧食價格上漲。另一 方面，近年一些地方「調整農業結構」，大幅壓縮糧食種植面積，造成耕地大量減少，這是 導致糧食產量連年下降的重要原因。中國的耕地面積已從1996年的19.51億畝，減少到2002 年的18.89億畝。此外，在糧食價格上漲以前，整個生產資料價格如媒、石油、鋼材等價格 都在上漲，而「公務員加薪」也標誌著農產品價格提供對農民是公平的。不過糧食價格上漲 還說明了一些問題。第一，在災民社會，朱鎔基式的自信是要不得的，因為自然災害和國家 政策的失誤或權力濫用永遠是農業和和糧食生產的威脅，中國的糧食永遠處於不安全的狀態 中。第二，無論是考慮效率還是公平，為了從根本上解決問題，中國進行政治體制改革已經 刻不容緩。聯合國糧食暨農業組織2003年12月25日發表年度報告指出，世界飢餓問題日益嚴 重，解決飢餓問題也日益困難，離預定於2015年以前將飢餓人數減半的目標也越來越遠。目 前，全球有8.42億人面對糧食不足問題，糧農組織指出，導致糧食缺乏的主要原因是戰爭。 中非、西非等地的衝突，使飢餓現象在當地直線上升；另外，乾旱和愛之病的猖獗也是導致 飢餓問題的原因。這一暗淡的國際環境不僅說明了政治體制在任何國家對農業生產的重要影 響，也說明中國試圖更多依賴世界糧食市場的打算是不切實際的。？ 標也越來越遠。目前，全球有8.42億人面對糧食不足問題，糧農組織指出，導致糧食缺乏的 主要原因是戰爭。中非、西非等地的衝突，使飢餓現象在當地直線上升；另外，乾旱和愛之 病的猖獗也是導致飢餓問題的原因。這一暗淡的國際環境不僅說明了政治體制在任何國家對 農業生產的重要影響，也說明中國試圖更多依賴世界糧食市場的打算是不切實際的。