修憲——掀起你的蓋頭來 湖北 杜導斌 從「日本經驗」談起 8月14日《南方週末》的頭條刊發了題為《司法醞釀重大變革》（記者趙凌）的重頭文章。 該文在「日本經驗」一節中有幾句話發人深思： 「1999年，日本議會首先制定了《司法制度改革審議會設置法》，對司法改革的有關問題進 行了總體佈局。之後成立了司法改革審議會，這個審議會全部由不在職的學者、律師和大企 業家參加，排除了在職法律人員必然存在的本位主義。」 「審議會對日本的司法實際狀況進行了大量充分調查研究。據一位學者介紹，他們大多10天 到半個月開一次會，傾聽社會的聲音，如果意見達不到一致，就要開聽證會，甚至還專門組 織過一次家庭婦女聽證會。」 「記者在清華大學教授張衛平的辦公室裡看到日本司法改革審議會所作的《民事訴訟利用者 調查》，調查對像為日本民眾，內容全部為圖表和問卷。張衛平教授說，這份調查還只是民 事訴訟民眾調查的三分之一，調查內容全部向社會公開。」 上面這幾段話至少說明：日本國的立法不由掌有權力的人們說了算，民間精英和國民共同構 成立法的主體，立法的目的是為了建立便於國民利用的制度。 由日本的司法改革我聯想到時下的修憲。隨著中共中央第四次修憲領導小組的成立，儘管官 方喉舌沒怎麼炒作，修憲還是成為近期熱門話題，14位憲政學者青島會議後，北京、武漢、 成都等地的學人和普通網友們自發召開以議憲為主題或副題的集會，學者、法律工作者、非 學者亦非法律工作者在近期發表了大量的憲政文章，熱情主動地介入修憲程序。與日本國不 同的是，中國民間議憲的動力不是源自體制內的安排，民間人士對良好憲法條款的訴求也沒 得到官方的積極回應。從官方的表現推測，這一次的修憲又難免被中共中央玩弄於股掌之中 。 程序上，修憲當然不同於司法改革。修憲必須遵守憲法程序。按照現行憲法條文，全國人民 代表大會是唯一有權修改憲法的機關。憲法的修改，要由全國人大常委會或者五分之一以上 的全國人大代表提議，再由全國人大以全體代表三分之二以上的多數通過。按字面理解，修 憲是全國人民通過人民代表來行使的權力，無關乎中國共產黨。紙面上是這樣規定的，事實 上卻是，修憲的主導權始終牢牢地掌握在中共中央的手掌心，「當代中國的憲法首先由中國 共產黨中央委員會建議，由全國人民代表大會接受並組織憲法起草委員會或憲法修改委員會 ，廣泛徵求各地方、各部門，包括各民主黨派、無黨派人士、法律專家和經濟專家意見，最 後再由全國人大通過。」（沈宗靈《比較憲法》，北京大學出版社，2002年1月版，第309頁 ）。以1982年憲法已有的17條修正案為例，1988年的修憲，是「遵照」中共中央同年2月28 日向第六屆全國人大常委會提交的《關於修改中華人民共和國憲法個別條款的建議》進行的 ；1993年，八屆全國人大第一次會議表決通過了憲法第3至11條修正案，其藍本是中共中央 分別於同年2月14日提出的《關於修改憲法部分內容的建議》，和3月14日提出的《關於修改 憲法部分內容的補充建議》；1999年3月15日，全國人大又通過了第12至第17條憲法修正案 ，同樣，這6條修正案沒有逃脫中共中央向九屆全國人大常委會提出的《關於修改中華人民 共和國憲法部分內容的建議》圈定的範圍（資料摘自全國人大網）。 三次修憲的三條規律 上述現行憲法已有的3次修改，雖然每次也曾「廣泛徵求社會各界的意見」，但是，考察3次 修憲的過程不難發現以下規律： 1、修憲的建議權（提案權）由中共中央委員會獨家經營別無分店，中共中央委員會不提修 憲，誰的提案都沒有「法定效率」棗儘管憲法上沒有這樣的「法定」； 2、公眾對修憲的意見處於被徵求的從屬地位，修憲的實權操縱在一個非常狹窄的小圈子裡 ，因為手頭沒有前面3次修憲領導小組人員構成名單，暫且以這次的修憲小組成員構成為例 ，反正除了人名不同，每回的情形差不多，此次修憲領導小組成員共6人，分別是：領導小 組組長由中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長吳邦國擔任，中央政治局委員、書記 處書記、中宣部部長劉雲山，國務委員兼國務院秘書長華建敏，中央政策研究室主任王滬寧 ，中央文獻研究室主任滕文生，中國社科院院長陳奎元為領導小組成員，每一回修憲，民間 意志都必須經過這些帶有強烈官本位主義色彩的、由中共中央指定的高級官僚來徵求，方有 機會上達天聽，如果他們不徵求或不聽所徵求的，即使說得再多，喊得再響，終歸是梁山軍 師——無用； 3、被徵求意見的對象全是官方機構和體制內精英棗徵求意見的對象必須是「人士」，人中 之「士」，12億以上農民、工人和小知識分子這些「主人翁」理所當然被排斥在「人士」之 外。 這三條規律又可以歸納為一個特徵：修憲被控制在一個相當封閉的小範圍內，還可以總結出 一個思想：憲法是黨制定，專門用於人民遵循的。 修憲必須有國民參與 應當說，中國上述的修憲「慣例」與憲法序言中「人民當家作主」的立憲精神存在根本衝突 ，黨（由部分國民所組成）在制憲修憲中高高在上的超級地位違反了最高法——全民平等的 自然法。憲法中沒有修憲必須由黨提出建議的規定，實際上提案權卻只掌握在黨手裡，這樣 的修憲，實際上是以違憲的程序來修憲。憲法的修改必須而且也只能體現國民意志。修憲排 斥國民的參與，將修憲大權操盤在少數權力寡頭們手中，將一些如「三個代表」之類的私貨 夾帶進憲法裡面，企圖強迫國民認肯，這樣修出來的憲，要想得到舉國上下的「一體遵循」 （胡錦濤語），無異於癡人說夢。所謂根本大法的嚴肅性不過是捏著鼻子哄眼睛罷了。可以 說，中國之所以有憲法無憲政，立憲修憲毫無民意基礎是一個重大原因。 世界上任何一國的憲法都是全體國民的公器，都不是哪一個集團，哪一個黨派的私有物。隨 著憲政實踐和思想的不斷演進，各先進國家在立法和修憲的程序中，現在普遍注重把主動權 交給民間社會。前述日本國舉行問卷調查和聽證會只是司法改革中的舉措，如果是修憲，國 民的創製權力則得到更充分行使，按日本現行憲法的修改程序規定，必須「（1）由各議院 全體議員三分之二以上贊成，由國會倡議，向國民提出，並得其承認。（2）此種承認必須 在特別國民投票或國會規定的選舉時進行投票，必須獲得半數以上贊成。」（沈宗靈《比較 憲法》，第307頁）除英美兩國憲法因淵源較早別有規範外，法國、意大利、俄羅斯等制憲 較晚的國家無不規定由國民直接或間接主導修憲。國民在創製過程中的參與程度高低已被證 明是否法治社會的一個主要判准。中共「十六大」把建設政治文明作為今後的一項重大使命 ，此次修憲正是推進政治文明秩序的一次大好機會。要保證修改後的條款在相當長一個時期 內真正具有法律效力，就應該從倡議開始，開放修憲大門，把目前民間的修憲熱情吸納到修 憲中來，最好能以民間憲政主張為修憲主流，以官方意志為輔助。什麼應該修改，什麼應該 送進憲法，多（全）由人民當家作主，切實改黨憲為民憲。同時，把修憲討論的全過程和相 關資料全部及時向社會公開，使修憲得到公眾充分的理解和支持。 由中共中央少數當權者們羞羞答答主持修憲的慣例，是到了必須修正的時候。?