誰在干擾審判獨立 四川 王 怡 　　一、地方法院的「矯詔」和聯邦化問題 　　6月中旬，山東省高級法院對外公佈新制定的《關於為解放思想、幹事創業、加快發展 服務的意見》，其中提出了罪與非罪的十條法律界限，要求全省法院系統參照執行。《意見 》的主題是「旗幟鮮明地支持創業者，保護改革者」，比如下列幾條： 　　t對在招商引資活動中支付的各種必要費用，只要沒有中飽私囊，不作犯罪處理； 　　t國家工作人員在工作、生活或人際交往過程中不是基於權錢交易而接受禮品、紀念品 的，不作犯罪處理； 　　t對有突出貢獻的幹事創業者、企業家、科技骨幹人員等，確實構成犯罪，主觀惡性不 大，認罪態度好的，酌情從輕處罰。 符合法定條件的，可以依法判處緩刑或免刑，讓其繼續工作，戴罪立功。 　　這裡面任何一條，都容易引出爭議。在劉曉慶、楊斌、周正毅等富商涉罪案件的背景下 ，強調為創業者、改革者「保駕護航」，似乎是最近地方司法的一個新動向。如四川高院5 月間也出台了類似的文件，《關於充分發揮審判職能作用，依法促進民營經濟發展的指導意 見》。其中明確提出司法工作要「以維護民營企業在與行政權力的糾紛中的平等地位，為民 營經濟的發展創造良好政務環境為中心」。 　　我不準備評論司法機關頒布這些文件映出了什麼傾向，但想指出這種傾向首先是行政性 的政策傾向，而非一種司法進步的傾向。如四川高院的《意見》是直接針對該省省委、省政 府《關於進一步加快民營經濟發展的決定》的一種司法捧場。根據現行憲法，只有最高法院 才有對法律的司法解釋權，也即擁有類似英美普通法法院的造法功能。地方法院無權對法律 進行一般性解釋。然而90年代中後期以來，以山東、北京、上海等省市為典型，各高級法院 紛紛出台各種假冒偽劣的「司法解釋文件」，如北京高院《關於房地產案件受理問題的意見 （試行）》，《關於辦理各類案件有關證據問題的規定（試行）》，山東高院《關於審理人 身損害賠償案件若干問題的意見》等等。這些《意見》對全國人大頒布的法律進行了各種具 體的、所謂結合本省司法經驗和實際情況的解釋，甚至是公然的修改。 地方法院既然沒有任何制定、發佈規範性文件的權力，它們發佈的任何「文件」都僅僅是內 部行政性質的，在任何意義上都不具有法律效力。在任何官方及民間的法律網站、媒體或政 府網站上，民眾一般也無法查詢。用古代的概念來比附，各地法院頒布的這些內部文件只能 稱之為「矯詔」。這種「矯詔」與世貿組織對其成員國法律政策透明度的要求是背道而馳的 。也和法治社會司法統一的要求南轅北轍。是一種地方司法系統內部的「隱性立法」。然而 縣官不如現管，這些內部行政性文件雖然不是法律，不應對法官在具體案件的審判中產生約 束力。但事實上這些文件在各省司法系統內，對全體法官具有極強的約束和指導性，也隨心 所欲的決定著各省審判實踐中不同的司法標準。 　　地方法院出台這些文件的深層次動機，是地方政府因為通過行政權維護地區利益和行政 目標的制度空間不夠，開始產生出利用法院侵佔統一司法權威的需求。這是一個極其危險的 趨勢。通常聯邦制國家，既有行政上的聯邦制，也有立法上的聯邦制，但司法上卻一定擁有 統一的威權。儘管存在兩套法院系統，但聯邦的最高法院徹底壟斷著對於法律的解釋權和高 於地方法院系統之上不容置喙的地位。這和行政與立法的復合分權原則有迥異之別。通過壟 斷司法的標準得以維護憲政和法律的一致性，是聯邦制度分而不散的重要因素。之所以說一 個聯邦制國家仍然是一個統一的國家，根本特徵就在於司法上的統一。用「形散神不散」的 比喻，聯邦制國家的「形散」是行政權和立法權的散，而「神」則是通過司法得以維護的統 一的憲政和法治精神。 　　因為地方政府在某種地方自治制度下日益擁有較大的行政權和立法權，如果它們在司法 中同時又擁有對聯邦法律（或除開地方法規的全國法律）的解釋權，那麼司法標準的統一性 和司法公正就會大成問題。法治的基本要求即按照預先確定的一般性原則平等的約束社會成 員和政府組織的行為，也就無法實現。但中國目前的問題是，行政權的聯邦化無法獲得認同 ，地方的利益伸張就往司法權滲透，造成司法標準的聯邦化趨勢。按常理這樣下去國家在憲 政框架上就徹底散了。只是因為中共政黨威權高高在上，才敷衍著政治結構的統一。 　　 　　二、「法院獨立」和法官獨立 　　 　　我們通常認為妨害司法獨立的主要是行政機關的干擾，所以往往強調爭取法院系統在業 務和財政上的獨立。然而司法獨立的本質並不是法院作為一個機關的獨立，而是審判權相對 於行政權和立法權的獨立。審判與行政事務的最大區別，就是審判權的行使必須發生在一個 由合議庭或獨任法官主持的法庭上。司法獨立的實質是一個個單獨的法庭在行使審判權時獨 自並僅僅向法律負責。判斷一種力量是否構成對審判獨立的干擾，不是看力量來自哪裡，而 是看權力的性質。 　　目前對司法權的干擾在少數情況下來自外部的黨政機關，但在正常情況下則更多更普遍 來自法院系統內部。來自以院長為首的法院內部及上級法院的行政權力。如果說備受爭議的 「審判委員會」體制和上級法院的個案批復，對審判構成的干擾在本質上仍帶有司法權力的 性質。那麼上述各省高院頻頻出台的各種《意見》，其對法官的約束已完全屬於一種行政性 的強權。這構成對審判獨立的一種不正當干擾，也構成對全國統一司法權威和司法標準的侵 蝕。一旦法官在具體案件審判中除法律之外，還受到某種行政權力的支配，司法公正就失去 了起碼的制度保護。 　　法院系統的獨立，不一定會帶來司法權的獨立。只有法官獨立，才會有真正的司法獨立 。大多數民主法治國家都是通過對法官個人在職務和人事上獨立地位的保障，來確保和實現 審判獨立的。如德國的基本法（即憲法）和法官法中都規定，「法官獨立並只服從於法律」 。西方亦有一句類似的法律諺語，「法官不知道有父母，只知道法律和真相」。（Justice knows neither father nor mother, but regards truth alone）。 　　對比中共四部憲法在這個問題上的變化，是頗有微言大義的。1954年憲法第78條採取了 德國模式，規定法院「獨立進行審判，只服從法律」。隨後1975年、1978年兩部憲法取消了 這一規定。1979年的《法院組織法》短暫恢復了54憲法「只服從法律」的規定。「只服從法 律」 體現出司法獨立的真正精神，即法官個人的審判獨立。它從邏輯上排斥了包括來自法院系統 內部的一切法律之外的權力干擾。但在1982年憲法中，「只服從法律」的表述卻未被恢復， 司法獨立原則被修正為「獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉」。《法 院組織法》隨即也進行了相應的修改。 　　1982年憲法的司法權條款意味著從法官獨立向著「法院獨立」的大踏步後退。也是向著 黨治國家集權主義模式的進一步強化。在「只服從法律」與「不受行政機關、社會團體和個 人干涉」之間留有大塊的空地。其一為行政性權力得以通過法院系統從內部發揮對審判的干 預作用，提供了某種「合法性」。其二則為中共及其政法委系統的政治性權力徹底凌駕於司 法權力之上提供了憲制空間。 各省法院近年之所以能夠頻頻出台「隱性司法解釋」，正是因為這種「法院獨立」的模式為 其提供了非法的、但是有效的制度空間。沒有法官獨立，就不可能真正產生法院系統在整體 上的獨立，這使地方利益和地方行政目標得以滲透進來，對地方法院內部的行政權力造成了 支配性的影響。在今天，法院系統內部的行政權力和凌駕於司法之上的政黨權力，才是干擾 審判獨立的主要力量。在未來的修憲中，司法權條款至少必須回到1954年憲法關於「法院獨 立進行審判，只服從法律」的水準上，才能期望真正的司法改革，並通過司法權獨立促進憲 政轉型。