中國鄉村政權是怎樣破產的 ——黑龍江省K縣農村債務問題及 鄉村政治問題訪查報告 北京 任不寐 　　題記：2003年2月25日，我回到了故鄉黑龍江省K縣。因SARS疫情等原因，我在那裡滯留 了四個月的時間。在這難熬的春天裡，我排除一些障礙就「三農問題」走訪了當地的農民、 村長，鄉村教師、縣級政府主管農業的官員以及一些「下崗」工人。本文是我關於這次訪查 的總結報告。因眾所周知的原因，本文涉及的具體地點和人物都使用了化名。 　　 　　中國的「三農問題」一直被本土經濟學人視為「中國問題」的核心之一，在這一點上， 可以說中國思想界存在基本共識。但如何闡釋「三農問題」以及如何為此尋找理論出路，卻 是眾說紛紜——可以說幾乎沒有什麼問題讓中國思想界如此共同一致又爭論得如此面紅耳赤 。但我想這些爭論如果能更多傾聽一下來自農村的聲音也許會得到新的啟發。毫無疑問，在 「土上談兵」而不是在「紙上談兵」仍然是認識中國鄉土社會的必經之路。我也認為，「口 述史」、「日常生活史」等新的分析範式，應該更多地進入中國鄉村社會的研究領域。 　　黑龍江省K縣是當地的農業大縣，它位於嫩江流域和大興安嶺之間平原上。來自那裡的 聲音表達了這樣一個引人矚目的結論：中國鄉村政權已經徹底破產。這一結論是建立在對鄉 村政權普遍「資不抵債」這一認識基礎之上的。因此，本文著重介紹一下鄉村政權的債務問 題，特別是農民是如何理解鄉村債務的成因的。 　　 鄉村債務是怎樣形成的 　　K縣有134個村，每個村政府都有債務，其中130個村級政府是「純債務」（沒有債權） 。換句話說，K縣村級政權100%負債，其中95.8%以上的村級政府淨負債。負債最多的一個村 子位於縣城附近，負債高達700多萬元（人民幣，下同），全村大約有兩千人口，平均每人 負擔約3500元人民幣。其它村少的負債幾萬元，大多負債幾十萬元。根據K縣某農業管理部 門掌握的數字，全縣各村債務累計為3億8千萬，其中「無效債權」（無法回收）是1億4千萬 。 　　按經濟學的常識，企業或社團「資不抵債」當然「宣告破產」。但問題是，誰是鄉村債 務的製造者，或者說誰是鄉村政權的「掘墓人」呢？一般人們會首先想到具有中國特色的權 力腐敗，諸如大吃大喝，挪用侵佔等等原因。當然，在中國社會底層，這些腐敗除了在數量 上無法和權力中心地區「媲美」以為，其制度化和「技術化」同樣令人歎為觀止。但儘管如 此，腐敗因素卻不是鄉村債務形成的主要原因。農村政權的破產根源於上級權力部門對農戶 經營自主權的干預和剝奪，來自更高權力部門對農村經濟「重視」和規劃。而上級權力部門 這樣熱衷於「農村工作」的主要動力機制是這樣形成的：政績和經濟利益的需要，同時考慮 這些需要在底層推動的成本較低（等級制度以及農民的政治弱勢）。 　　上級部門（中央——省——縣）強制要求實施的「政府項目」把K縣製造成了形式主義 肆虐的債務大縣。90年代初以來，這些「政府項目」大致包括以下內容： 　　（一）各種「達標競賽」。 　　包括「鐵牛杯」、「興牧杯」、「黑龍杯」、「3115工程」等等。「鐵牛杯」是什麼呢 ？就是要「實現農村機械化」，建機庫，換機械。逼迫農戶和村政府借錢來完成任務。很多 偽劣商品賣下去了，農民不需要的農具也賣下去了，「農機公司」因此大發橫財。這一項目 搞的怨聲載道，從1991年搞到1998年，再也搞不下去了。「3115工程」要求農村「重建家園 」，諸如豬圈、廁所必須是磚的。走訪一些村子可以發現，很多農戶的豬圈裡沒有豬，而農 民自己的住房是生土的，豬圈、廁所卻很氣派。這些氣派是靠錢來維持的，而錢是通過舉債 來籌集的。 　　（二）建立各種「農村示範小區」。 　　這些政府計劃要求各村普遍建立畜牧業小區、養羊、養牛、養雞、養鴨。村村要上這類 項目。有的地方給村幹部下達了定量指標。這類小區需資金從幾十萬到幾百萬不等，它形成 的鄉村債務的又一個來源。具有諷刺意味的是，這些示範小區迄今100%都廢棄了，一點用處 都沒有。有的鄉的雞場建得離村莊非常遠，沒有辦法利用。這場示範運動唯一的成果是留下 了巨額債務。另外的一個成果是為山東「小尾寒羊」的養殖業作出了貢獻，這裡大量購買山 東「小尾寒羊」，卻不知道這些動物並不適合在黑龍江生長。 　　（三）建立「鄉鎮企業」的運動 　　有關部門根本不考慮地方的實際情況，要求各村向南方沿海經濟模式躍進，要求村村有 「鄉企」。有的村為了避免負債，就向縣裡的鄉鎮企業「借名」（或者假聯營）。但大多鄉 村只得舉債建企業，平均每村幾十萬。H鄉L村花了200萬建立了一個化肥廠，不僅把村積累 花光了，而且現在債務纍纍。最好的「鄉鎮企業」是給銀行抵債了，其它是「大上大賠」、 「小上小賠」，「不上不賠」。某鄉要求村村有養雞場、孵化廠，農民為了不賠錢，從外地 拉回的雞芻都扔到路上了，因為拉回去更賠錢。此外，很多「鄉鎮企業」花大錢用於「建廠 考察費」，每個村用於這方面的資金有幾十萬。鄉鎮企業虧損的原因是幾方面的。主要是企 業的建立不是根據市場而是根據行政命，加上經營不善和行政干預等原因使企業紛紛倒閉。 　　（四）省裡推廣的「覆膜玉米」工程。 　　幾年前，黑龍江省為了增加糧食產量，因玉米產量高，要求每村必須種玉米。為了便於 參觀，各村的玉米都種在路邊。「覆膜」和玉米種子「推銷」過程滋生大量腐敗問題。某鄉 被迫購買政府發放的種子，出芽率才20%，農民為此不斷上訪。K縣為購買地膜至少一次性負 債200萬元。問題的關鍵是，這種指令性計劃嚴重干預了農民經營自主權。很多農民不願意 種玉米。政府強制要求種植卻又不承擔虧損風險。類似的還有「萬畝果園」工程，都因不適 合本地情況陸續廢止了。 　　（五）農藥攤派 　　中國政府的服務意識等於贏利意識，從這個角度講，政府的服務熱情實在是很「周到」 的。農藥攤派僅僅是農民「義務」接受政府服務的項目之一。K縣農業中心一般指令性把農 藥攤派到各村，基本可以不考慮農戶是否需要。如果農戶沒錢，就記在農民往來帳目上。各 村基本上是通過借債（2分利以上）來完成「農藥定購任務」的。由於有些農藥根本不是農 民需要的，就扔在倉庫裡或丟棄在河溝裡。有些農民為此上訪：因為他不理解為什麼我沒有 用農藥卻要扣我的錢。 　　（六）逼農養麻 　　K縣有個亞麻廠曾是該縣的龍頭企業。縣政府因此要求農民種植亞麻。但後來亞麻廠破 產了，農民的產品銷售不出去，賣出去的產品又收不回錢。為完成亞麻種植任務，縣政府給 各村「補貼」資金600萬元（2003年），使村裡形成債務，各村為此負債從幾萬元到幾十萬 元不等。 　　（七）「普九教育」達標工程 　　這項工程村裡損失最大，這本是上級政府的命令性項目，但卻是鄉村政府淪為債務人。 該工程要求各村的學校全部要重建，到現在有的村的校園建設還沒有完成。這些工程的一部 分資金是通過向農民集資來完成的，而集資更準確的說法就是強行攤派。另一部分資金是對 銀行負債。那麼，「普九教育」達標工程的效果到底怎麼樣呢？有的鄉鎮的失學人數達500 多人。主要是學費太高。校舍等硬件的建設反而加重了農民負擔。任何程度的收費對農民來 說都是威脅，因為農民根本就沒有錢。另一方面，由於計劃生育的「輝煌成果」，現在農村 的學兒童不斷減少，使大量的校舍閒置和廢棄。我出生的村子前幾年還有200多在校學生， 而現在只有90名學生。新建的校園非常漂亮，卻很多空房子堆滿雜務。 　　政府、債權人、債務人 　　政府對農村社會的「重視」是農民的災難。從邏輯上講，我們相信任何人對自己的重視 都比其它人更充分，因此，政府對農民的「關心」必須以不剝奪農民對自己的關心這一天賦 權利為前提。如果政府一定要越過這條底線，那麼唯一的經濟理由就是，政府行為實際是對 自身利益的關心。這種「利益驅動」（政府追求自己在鄉村存在的「利益最大化」）是造成 鄉村債務和鄉村政權破產的主要原因。 　　在政治和政績方面分析政府介入鄉村事物的動機，這方面的研究工作已經很充分了。盡 管人們因此提出「權力內卷化」、「權力侵略」等分析模式是不同的。本文主要想說明的是 政府部門闖入鄉村社會的「經濟人動機」。理性的分析必須把政府部門視為一個謀取自身利 益利益最大化的「政治企業」，在一個缺乏立憲框架制約的社會裡，政府的經濟人動機具有 絕對的支配力量。那麼，各級政府部門在農村的經濟人利益是什麼呢？首先當然是政治利益 ，它通過政績演出而獲得和更高權力部門進行政治交易的條件，這方面我們不做詳細分析。 然後是它的經濟利益。這包括三方面的內容，一是攤派產品形成的壟斷利潤，一是分封項目 收取的租金，還有更重要的，個體權力成為農村債務的主要債權人。 　　鄉村債務的債權人一般由兩部分構成，一是銀行，一是個人。個體債權人主要是鄉村干 部和能人，也包括各級政府某些官員。鄉村舉債因巨大的利息誘惑了上述「先富起來」的人 鋌而走險，加上鄉村政府的「中介」使他們感到放債是相對安全的。但是，迄今為止，鄉村 政權的巨大債務說明，這一算計並不是「經濟的」。 　　權力精英在鄉村高利貸事業的大失敗引起了嚴重的政治後果。一方面，它促使政府和警 察部門甚至黑社會力量的勾結，以便使「專政」的力量討要債務。這是近些年來農民屢遭權 力暴行的主要原因之一。權力在徵收稅費方面的暴力濫用，主要並不是基於「國家責任」， 這裡面包含著更多的個人動機。另一方面，鄉村政府（和各級政府聯合起來）千方百計地把 債務轉嫁給農民，使債務人的身份個人化，以便於追討債務。最後，破產了的鄉村政府為了 生存，變本加厲地掃蕩農村資源。這類「農村工作」是充滿高度的「政策技巧」的。首先是 在「機動地」上做文章。按中央政府的指示，「機動地」主要用於「三北」防護林用地和新 生人口用地，但鄉村政府為了還債往往用這塊用地抵帳，更多是為了謀取經濟利益改變土地 用途（有選擇地承包）。現在外出打工的農民很多，村政府往往將這些人的土地強制收回另 行轉包謀取經濟利益。2003年3月1日實施的《土地承包法》規定農民的最低生活保障是土地 ，不允許抽回，但地方仍各行其是。其次是「提留款」和「統籌費」（佔上年人均純收入的 5%）。為了提取更多的資金，往往高報上一年的農民收入。如2000年，K縣人均收入實際是1 000元不到，卻上報了2248元（現在費改稅，這個問題不存在了）。第三是「兩工」（國家 規定向農民提取的「義務工」和「勞動積累工」，該筆資金一般用於植樹造林和水利工程等 ），每個勞動力每工日2元，但地方政府一般將這筆資金提滿，通過往來帳全部提走了…… 　　事實上，由於政府部門在鄉村社會謀取利益不僅造成了鄉村政權的經濟破產，也導致了 鄉村政權的政治危機棗債權人和債務人之間的戰爭以及破產了的基層政權對農民的搶掠。遺 憾的是，這個麻煩製造者仍然把自己打扮成關注農村問題的局外人，它在鄉村撈取了各種利 益，卻打算繼續通過「重視農業」這種外在表演拿走農村剩下的最後的一袋土豆，同時要充 當農村債務糾紛的調節人。 農民：入地無門，上城無路 　　農村政治危機表現在以下一些方面： 　　（1）由於政府項目導致基層政權的經濟破產，基層政權和農民之間處於戰爭狀態。最 近新華社一片報道指出東北農民對政府怨聲載道，其真正原因是被「上級指示」搞破產了的 村政權為了生存打算向農民搶劫，而不斷更換任職地方的新任地方領導打算在農村重新實施 前任的「三光政策」（法定交售義務和「新項目」交售義務）。在這種情況下，農民或者舉 家外逃，或者一貧如洗地和以國家的名義的搶劫行動發生暴力衝突。 　　（2）腐敗制度化：公開買官賣官和變本加厲地增加農民負擔、貪污揮霍成風，鄉村選 舉被「黨委」操控、鄉村政權黑社會化和家族化等等。另一方面，K縣約49萬人口，縣裡「 吃財政飯」的有兩萬多人，大約25個人養一個幹部。 　　（3）農民對土地的產權缺乏保障。 　　顯然，近年來關於農村土地私有化問題是「農村問題學」爭論的焦點之一。目前基本上 分兩派觀點，一派主張土地私有化，一派反對。我基本贊成經濟學家楊小凱先生關於土地私 有化的觀點。人們必須明白，如果農民不擁有獨立產權，就必須和國家分享產權，而國家就 永遠擁有「關心」你地裡種什麼的法律權利。前不久我的朋友李昌平先生在香港鳳凰台的一 個訪談節目中對土地私有化的主張表示反對和不屑。他的理由是：土地對中國農民來說不僅 僅是生產資料，也是生存資料。他進一步論證說，中國不可能實施土地私有制，他認為那是 根本辦不到的。遺憾的是，他接下來又自相矛盾地說，中國古代一直存在土地私有制。事實 上關於中國土地是農民的生存資料因此不適合私有化這個觀點是似是而非的。這裡面包含三 個問題。第一，如何理解「生存資料」。對於市民來說，不同的生活必需品在不同的經濟條 件下都可以具有「生存資料」的意義，換句話說，經濟條件變化了，不能進入市場的產品就 可以進入市場，而只有市場化才能為土地效用提供製度條件。也可以這樣類比，「自由是目 的也是手段」。第二、農村土地制度的變革不僅僅是農村的問題，更是一個人口城市化的問 題，不能靜態地理解農村的土地私有化問題（人口和土地的關係因此也是動態的）。中國土 地所有權改革問題的真正障礙不是人口問題，而是制度問題和經濟問題，或者說一個是制度 約束，二是城市化進程太慢。第三，中國古代的「土地私有制」是不完全的土地私有制，它 是在「皇有制」（「國有制」）統治之下的「乞丐式的權利」。「農民的解放」在一定意義 上是在兩個方向上同時進行的，一個是通過土地所有權的獲取而獲得獨立，一個是通過城市 化在身份上進行「自我消滅」。對農民的愛護不在於「建設新農村」，而是逐漸通過市場化 消滅農村。 　　（4）農民徹底喪失政治自由，幾被逼上梁山 　　農民缺乏政治渠道表達自己的訴求，而各級政權對這種政治表達事實法西斯式的打壓。 農民上訪問題天天發生，但上訪已經被一些地方政府「立法禁止」。上訪的主要申訴項目包 括：土地問題。如外出打工的土地承包權問題、強行種植養殖、侵犯農民土地經營自主權問 題。還有鄉村政權的腐敗問題以及權力濫用導致的冤假錯案問題。這些上訪幾乎普遍被推委 ，相當比例遭受「專政」力量的懲罰。H鄉某農民因上訪被村幹部打斷腿，他的兒子繼續上 省裡「告狀」，結果這一「狀紙」不久回到了村長手裡。更嚴重的問題是，立案的案件基本 上構成新的腐敗項目。在這種背景下，走投無路的農民往往鋌而走險，這導致近年K縣刑事 案件的大幅增長。 　　（5）由於城鄉壁壘，農民進城的成本極高。 　　我們首先看到，這幾年中國農民進程的速度在加快。K縣一些村子幾乎有50%的農民離開 了農村，他們的房屋被廢棄，早已人去房空。面對農村的衰敗進行文學上的感傷是沒有必要 的，中國正在經歷別人已經歷過的城市化變遷。這個過程是不可避免的。但有更多理由使我 們對這一城市化過程存在的問題提出批評。首先是城鄉壁壘問題，進程的農民在城市缺乏合 法身份並遭受各種暴行的迫害。其次農民進程要辦理各種證件，這種毫無廉恥的政府收費嚴 重制約著城市化進程。第三是進程的農民從事各種行業面臨的不公平競爭。以K縣為例，這 裡90%的店舖和生意是以政府官員為後台的，特別是特種行業，如藥店、餐飲、娛樂、網吧 等等，基本上是警察開的。這種「行業壟斷」一方面導致了市場准入的不公平，另一方面使 那些千方百計獲得開業許可證的平頭百姓無法和「官辦企業」進行公平競爭棗後者基本上不 需要繳納各種稅費。如果一個進城的農民要開個「食雜店」，他至少要繳納以下稅費（K縣 標準）：1、地稅：每月60元。2、國稅，每月75元。3、工商管理費，每月60元。4、酒類商 品零售許可證年檢15元。5、煙草專賣許可證年檢10元。6、個體勞動者協會會費每年60元。 7、環保費每月10元。8、衛生許可證年檢30元。9、物價調節費每月10元……如果你要是從 事特種行業，還有治安、防火等費用。K縣是生活水平較底的地區，在加上房租費，水電費 ，任何想進城從事點小生意的人（包括下崗工人）都會望洋興歎。這一切說明，「政府經濟 」不僅是城市化的障礙，也是失業問題的第一原因。 　　（6)鄉村教育的質量危機，鄉村公共衛生和 環保、水利工程無以為繼。 　　農村環保問題在一定意義上仍然是城市化受阻的問題——農民被政策和特權禁錮在土地 上必然導致農村資源的不堪重負和破壞性開發。教育和衛生等公共服務資源在城鄉之間的分 配不公是一個老問題了。從人權的角度對這一現象進行譴責是無可厚非的，儘管我以為農村 孩子的真正出路仍然是接受城市教育而不是奢望在K縣創辦一所北京大學。不過值得一提的 是，在K縣，農村民辦教師在「提高農村師資質量」的口號下受到了新一輪的衝擊。黑龍江 省最近推行了一項旨在讓所有「無證」民辦教師離開學校、讓「公辦教師」取而代之的政策 。也許我們不能過多懷疑這一政策的良好願望，但該政策對農村教育的影響是災難性的。李 昌平先生在上面提到的那次訪談中對此提出批評，這說明他對三農問題可貴的敏感性。但他 指出的問題也許是脫離實際的。他說農村根本不需要高學歷的知識分子來當老師，言外之意 是大材小用，還是民辦教師（因為經驗）更適合農村教育的需要。我覺得總的來說，文憑高 一些的知識分子從事農村教育肯定是利大弊少的（這個問題幾乎不需要爭論），但這次的「 農村教育改革」真正的問題遠遠不是讓師範大學畢業生取代民辦教師（事實上農村教教室裡 根本上沒有增加任何大學畢業生），而是通過腐敗使一些官僚子弟獲得了公辦教師證取代了 那些沒有關係卻有教學水平和經驗的老民辦教師。一位校長對我說：農村教育徹底完了，因 為幾乎找不到合格的教師。 　　幾十年以前，中國政府竭盡全力在中國所有的村莊建立了自己的基層組織。這一成功經 驗在世界上也被視為獨一無二的。但由於中國政治的經濟人品質，它又自己使基層政權破產 了。這是中國政治的「內在悖論」。一個破產的政權所賴以存在的基礎是什麼呢？那就是專 政的力量。一方面捕捉封閉農民的呼喊，另一方面圍追阻截農民的流動。當我向一位村長談 起「農民真苦，農村真窮，農業真危險」這一感慨的時候，他苦笑著對我說：「農民不可能 好。農民不可能不苦，農村不可能不窮，農業不可能不危險。」總的來說，2003年溫家寶的 稅費改革在農村是廣受歡迎的。但遺憾的是，它來太晚了。中國的農村問題已經積重難返。 現在我們需要關心的是，在國企破產、金融破產、鄉村政權破產之後，「國家權力」的合法 性還在哪裡呢？