SARS透露出來的制度性缺失 （北京）秋風 一個社會的災難反應機制，能夠以高度濃縮的形態反映一種政體的德性。 在一個美好的春天，SARS降臨。人們賴以維持生活、追求幸福的社會合作與交 換網絡受到了一定程度的衝擊。政府正在竭盡全力地進行抗擊。當此之際，我們當 然祈願這場疫情被迅速地控制和終結。然而，如何控制疫情，如何終結災難，卻涉 及到社會的制度問題。事實上，通過這幾個月來的觀察，我們不安地發現了透過疫 情控制所透露出來的中國現有制度的重大缺失，在在凸顯出了憲政制度建設對於中 國的緊迫性。 互 信 SARS爆發之初，最引人注目的問題是政府──包括地方政府和中央政府──隱 瞞疫情。這種愚蠢的做法嚴重影響了政府的國際印象，同時，也為控制疫情埋下了 隱患。它不僅使我們喪失了及時控制疫情的大好機會，更使政府失去了公眾的信任 。而一個失去公信力的政府，很難在緊急狀態下得到公眾的真誠配合。而眾所周知 ，在控制這種急劇蔓延的疫情中，公眾對政府的信任和配合，具有非常重大的意義 。 後來，政府意識到了問題的嚴重性，開始努力地爭取民眾的信任。然而，一人 一時的誠實，並不能創造出一種保證政令暢通、使政府獲得權威、讓公眾獲得安全 感的信任。 從根本上說，信任乃是一種有利於形成信任的制度長期運轉而形成的。就是說 ，在基本的憲政和具體的政治安排中，人們設計了種種保證政府官員講求誠信的制 度約束，在這些制度的約束下，官員不得不秉公行事，不得不盡最大的努力獲得公 眾的信任。長此以往，公眾將會根據自己的經驗，對政府保持一種基本的信任。即 使是有若干官員偶而失信，也不會從根本上動搖公眾對於政府的信任。而一旦由於 處於緊急狀態，這種信任可以非常方便地轉化為政府強大的動員能力。因為，公眾 從穩定的制度長期正常運轉的經驗中可以輕易地推斷，當政府宣佈社會處於危險狀 態的時候，社會確實處於危險狀態了，而公眾也願意為緩解這種危險狀態而暫時地 放棄自己的某些便利、甚至自由。 因此，信任絕不僅僅只是一種我們可以指望於個人修養的私德，而是一種與憲 政制度聯繫在一起的社會性、政治性公德。這種公德依托的是憲政制度，而不是任 何其他因素。只有一整套基於自由憲政原理的具體政治制度安排，才能在政府與公 眾之間，建立起自願的、從而是穩固的、並且在緊急狀態下會體現出強大感情色彩 的信任關係。憲政制度會種下凝聚力的種子，在緊急狀態下，這個種子會迅速地成 長為挺拔的巨樹。 這可能就是哈貝馬斯所說的憲政愛國主義。根據這種理論，我們之所以愛自己 的國家，乃是因為我們信任我們的制度。而我們之所以信任政府、並且在危難之時 自願地支持、保護政府，乃是因為經驗告訴他們，這個政府確實保護了他們的自由 ，並為他們追求自己的幸福創造了一個和平而穩定的制度性框架。而知識分子更會 告訴民眾，這個政府之所以是值得信任的，皆因為它的權力是受到限制的，因此它 不能濫用權力；從而它才沒有肆意地侵犯人民的權力，相反，給人民帶來了無數便 利，人民在這樣的框架中自然地發育出了獨特的價值、信仰、生活方式等等；因此 ，人民願意信賴這個政府作出的判斷，願意接受這個政府為此而作出的安排，哪怕 這種安排暫時地給自己帶來了嚴重的不便，甚至可能要求限制他的自由。 從根本上說，我們所能信任的只是制度，而不是某個具體的人或群體。我們無 法瞭解一個人的道德情操，哪怕他是天天出現在電視上的公眾人物，我們無從知道 他是否值得我們信任。但一種制度長期運行的經驗卻可以使我們判斷他的活動是否 值得我們信任（見下文有關「模式判斷」的討論）。 經驗證明，最值得人民信任的制度，就是自由憲政制度。一個憲政的國家，才 是一個能夠真正贏得人民信任的國家。明乎此，我們不難回答一個問題：巨大的危 機能否將人們團結在政府的周圍，從而形成強大的民族凝聚力？剛剛發生在我們眼 前的歷史事實已經再清楚不過地昭示了清晰的答案：珍珠港事件和「911"事件讓美 國人團結起來了，美國凝聚起了空前的力量。相反，在遭遇美國、英國等國家入侵 的時候，一個貌似團結、曾經被宣佈為軍民一心的伊拉克，卻在短短的十幾天內就 土崩瓦解。 基於憲政制度而形成的政府與人民間的信任關係，乃是作為一個政治社會共同 體的民族國家凝聚力之本。而一個缺乏這種基於憲政制度的信任關係的社會，天災 立刻會被整個社會的心理過程，轉化為人禍。人們不相信政府在真誠地幫助他們， 因此，人們只會注意政府的失誤。 信 息 有關疫情的信息披露也顯示了，缺乏自由憲政背景的重大信息披露，無法使真 實的事實敘述本身獲得其所應有的信賴。 這一點與上述政府-公眾信任關係是類似的。從根本上，我們沒有任何辦法來判 斷媒體的報導是否真實，我們只能根據媒體賴以活動的制度框架來進行「模式判斷 」（借用哈耶克的「模式預測」[pattern prediction]一詞）。具體地說，在一個 新聞自由、媒體充分競爭的社會中，我們大體上可以認定，作為一個整體的媒體的 報導，其真實的機率比較高；相反，如果新聞不自由，而媒體被政府壟斷，則我們 大體上可以判斷，該社會的媒體整體的報導是不真實的。 當然，這樣的判斷不能代替對於個別媒體及具體報導的判斷，但在現實生活中 ，人們往往就是根據上述模式判斷來面對具體的媒體及具體的報導的。是的，在特 定時期──比如目前中國媒體有關SARS的報導──不自由的媒體對於所有具體事件 的報導，從全知全能的上帝的角度看，可能確實比自由媒體的報導更真實。因為， 自由的媒體為了競爭，可能會譁眾取寵，可能會誇大其詞。而在政府對輿論實行嚴 密的垂直管制制度之下，如果最高當局願意說真話，則媒體確實會非常認真地說真 話，起碼會一字不動地照搬最高當局所發佈的真實的信息，而不會妄自加入自己的 判斷。 然而，社會科學家卻可以從邏輯上確認，公眾也會從自己的經驗中獲知，這樣 的信息仍然是真實的、不可信的，相反，自由傳播的信息，境外媒體的報導，更為 真實可信，儘管事實上，那些信息可能完全是失真的。 還有形形色色的小道消息，比如手機短信，失真的可能性也同樣非常之大。因 為儘管這個小範圍內的信息基本上是自由傳播的，但更大範圍的信息市場本身卻是 不自由的。沒有來自其它領域的自由傳播的信息的競爭壓力，這個小範圍內流傳的 信息便不能形成保證真實性的充分激勵。而小道消息的匿名性，則使該市場面臨巨 大的道德風險。 儘管如此，人們還是寧願相信境外媒體及小道消息。這不僅僅是基於一種簡單 的逆反心理。事實上，對於社會事務，人們經常不是先判斷更具體的事情，而是首 先作出「模式判斷」。這是經驗教給我們的少犯錯誤的唯一辦法。由此使特定時期 說真話的不自由媒體陷入一種難堪的困境：因為它被置於一個沒有新聞自由的制度 框架中，因此，它說的每句話，哪怕確確實實是真話，也都被人視為謊言。有組織 的說真話，一般情況下很難被人為作為真話接受。事實上，有組織地說真話本身， 就是一個有趣的邏輯悖論。 社會互助 在這次應對SARS危機的社會活動中，我們看到的，政府是絕對的主角，而公眾 則完全處於被動地位。當然，這是在現有制度下唯一有效的抗衡疫情的辦法。然而 ，對於一個健康的社會來說，這終究是一種可怕的局面。 社會乃是一個有機體，人民會為了自己的便利而成立政府。然而，一個有效的 政府，必然是一個權力受到嚴格限制的政府。人民也會發現，如果由政府來承擔更 新、修復社會的一切職能，則必然出現一個極權政府。因此，人民自願地結合起來 ，管理自己的大部分事務。在一個自然而自由的社會中，社會最基本、最大量、最 重要的組織形態是形形色色的自治性組織，而不是合法壟斷暴力的政府。與人民日 常的物質、精神生活關係最密切的，也正是這些自治組織，比如商會、同業公會、 工會、宗教團體、興趣性社團、專業社團、校友會等等。這些自治性組織編織成一 個複雜的社會網絡，每個人都同時處於若干個組織之中。於是，每個人都從不同的 角度融入到廣泛的社會合作與交換網絡中，使他能以最低的成本獲得知識、習得規 則，藉以服務社會並改善自己的境遇。尤其重要的是，在很大程度上，人們正是通 過這些自願性組織來發現和創造自己生命的意義。 這些自治性組織在很大程度上也是自願性互助組織。在某人出現危難之時，該 人所屬之各種自治組織及其同伴，都可以提供及時而恰當的幫助。而由於不可避免 的知識上的局限性，任何政府所提供的鬼使神差，都不可能提供比這更及時而恰當 。正是由於這種知識上的優勢，自願性合作組織的援助效率，遠非政府所能比擬。 這樣的互助，也不會帶來強制性權力擴張的危險。這是社會自發形成的自我更新、 自我修復的機制。舉例來說，在前現代的中國社會，賑災活動通常是由商會、同鄉 組織、教會寺廟等組織的。同樣，在911事件後，紐約的大部分救災活動都是民眾自 發自覺組織起來完成的。 然而，不幸的是，中國現有的政治安排，卻嚴重地抑制社會這種自我更新、自 我修復的機制。於是，當處於緊急狀態、面對災難的時候，我們看到，整個社會完 全束手無策。儘管身處災難及災難周圍的人們，擁有在第一時間發現災難、並知道 如何援助同伴的「本土性知識」（local knowledge），然而，如同沒有價格制度、 無數個人所掌握的關於具體時間、地點環境中的本土性知識就無法轉化成創造財富 的力量一樣，面對較大規模的災難，缺乏組織的個人的這些本土性知識，是不可能 被恰當地整合起來的，從而也無法動員起足夠的資源，從而也就無法轉變為抗衡災 難的現實的力量。一個沒有組織的社會，當突如其來的災難降臨時，每個人只能孤 獨地面對著，結果只能是人人自危，整個社會必定陷入巨大的恐慌中。 政府固然可以向人們提供物質上的援助，並且，一個權力高度集中的政府，在 提供這種物質援助的時候，可能確實是高效率的。但面對災難、恐慌和死亡，人們 首先需要的是精神上的援助。面對災難，每個人都感覺到自己的渺小和無助。處於 合群的天性，人們需要與某些值得信任、與自己有共同的感情、價值、信仰、願景 的人更緊密地靠攏，藉以紓緩恐慌，重建信心。但即使是再熱情的政府，也顯然無 法提供這種慰籍。畢竟，政府只能提供物質的公共品，而感情卻完全是私人性。另 一方面，人們自發組成的自願性互助合作組織所提供的物質援助，卻總是附帶著濃 厚的感情成分。因而，對於受到災難侵襲的人來說，具有大得多的效用。獲得這種 感情、精神援助的人，會更加深切地感受到社會之可親，因而他會更加積極地參與 到社會生活中，從而使社會向著更為健全的方向演進。相反，一個人如果遭受了災 難侵襲，儘管得到了政府充分的物質援助，但卻無法得到具有同樣社會背景的同伴 的精神慰籍，他可能會滋生出對社會的疏離感，甚至會不乏怨恨，這對於社會合作 與交換體系具有侵蝕作用。 在此，我們特別要強調宗教的作用。因為災難總避免不了死亡。政府可以在一 定程度上救生，卻不能永遠無法處理死亡，而宗教卻從根本上就是為處理死亡而發 育起來的。一個缺乏宗教生活的社會，面對突如其來的死亡的恐懼的時候，會任由 精神沉淪下去。相反，社會中自然地、自然地發育成長出來的一個或多個健全的宗 教組織，不僅可以成為物質援助的高效率的組織者、管理者和分發者；同時，更重 要的是，也能為其信徒提供精神上的支撐，而無數信徒的堅強和無懼，則可以令整 個社會的精神不被災難壓垮。 總之，一個權力龐大的政府，會按照自身的邏輯，承擔起不應有的過度的義務 ：面對災難，人們不假思索地想到要求政府予以救助，在這種心態下，任何自然災 難，都會立刻轉化為對政府的嚴重的政治挑戰。在這樣的制度下，政治的任何延誤 ，確實是災難性的，因為沒有任何東西可以充當緩衝層。當然，在控制災難和援助 受災者的時候，這樣的政府也許效率奇高；但由於知識上的局限，由於政府所能提 供的援助僅限於物質層面，這種效率只能是單向度的。更糟糕的，這樣的制度，因 為抑制了人們自發形成的自願性互助組織，而人為地取消了這些組織本來能夠向受 害者提供的具有更高效用的援助。綜合起來，我們也許不得不說，一個龐大的、貌 似具有效率的政府，反而極有可能降低了社會應付突發災難的效率。 法 治 法治的意思是說，任何人、尤其是政府，必須接受法律的約束。它的意思也包 括，在任何時候、任何情況下，政府和民眾都必須接受法律的約束。這其中就包括 出現災難、緊急狀態時。此時，法治之法不僅沒有中止，反而顯示出其更重大的意 義。 然而，在這次SARS疫情處置過程中，政府更多地依靠的是自己的自由裁量權。 在有關的處置決策中，在多大程度上考慮到了法律──不，準確地說是法治，實在 令人懷疑。 當然，這可能也是無可奈何之事。目前，應付緊急狀態所需要之成文法律，令 人尷尬地付之闕如，儘管中國的法制建設已經提出一二十年了。何以會出現這種奇 怪局面？或許是因為，政府有太多自信；不過，在我看來，更主要的原因可能是， 目前的政體的基本原則是：政府可以自相授權、更可以便宜行事。政府（行政部門 ）本身擁有廣泛的自由裁量權，不需要法律授予，也可以在自己認為適當的時候賦 予自己任何權力，而在缺乏司法審查制度的情況下，行政部門也可以毫無障礙地行 使這些權力。就在最近我們已經看到，具有重大權力的銀監會、國資委、商務部等 等機構，未經過任何立法授權，只須獲得行政部門的批准，就可以開始掛牌運作， 而發展與改革委員會的名稱和職能屢次變化，似乎無法去追究其法律依據。 法治的精神還遠沒有滲透到政府的結構和程序中。是的，我們可以為政府過於 寬泛的自由裁量權找到很多理由，也可以為相關立法的缺乏找到很多借口。然而， 其實，一個法治的國家，未必是一個立法多如牛毛的國家。我們需要的法治，而不 是法律彙編。一個沒有完備的成文憲法的國家，依然可以是一個憲政國家。一個沒 有統一的民法典的國家，可以是一個標準的法治國家。問題的關鍵在於，政府如何 理解法治。以沒有法律為自己任意授權及行使權力來辯護，是沒有說服力的。 在目前的情況下，即使沒有相關的成文法律，政府也仍然需要遵守法治的基本 原則。這些原則確實是不成文的，但它仍然應當被用來約束政府的行為。在沒有成 文法規的情況下，法治的原則應當是政府行政的基本依據。這些原則並不是含糊不 清的，經過近代政治理論的錘煉和現代各國的實踐，法治的基本原則已經形成了清 晰的內涵。也許從一個普遍的意義上說，一個後發國家顯然需要某種普通法的思維 方式。藉著這種思維方式和原則，在立法滯後的情況下，我們也仍然可以建立法治 。 嚴格依據這樣的原則，在處理強制隔離、限製出入等限制人身自由及由此引起 的補償等問題上，政府的處置方式可能更容易得到人們的認同。 價 值 一個企業完全可以將獲取利潤作為其唯一的目標，但是，一個正常的人，不應 成為一個放大的企業。一個心智正常的人，不可能將創造和增加財富作為人生唯一 的目標，他總有其他值得他珍愛的價值：對家人的愛，對祖先的崇敬，與鄰居交流 的快樂等等。如果容許我做個類比的話，那麼，一個國家，更應當像一個正常的人 ，而不應該是一個企業。不幸的是，中國政府卻更願意讓這個國家做一個巨大無比 的企業。 在這樣的價值導向下，政府的目標是發展經濟，官員的政績主要體現在GDP增長 率上，於是，面對任何突如其來的社會事件和災難，官員的本能反應是隱瞞和欺騙 。他的理由很充分：我不想影響本地的投資環境、商業環境。官員們說，維持投資 環境，也是為了造福本地民眾，給他們創造就業機會。但是，官員們又說，為了造 福本地民眾，首先就必須保護投資環境、商業環境，為此，暫時犧牲一下民眾的利 益也是值得的。於是，主客顛倒了。 這樣的政府，在很大程度上偏離其了最基本的職能。不管是近代以來的政治理 論，還是現代國家的政體實踐，都再三揭示了，政府的根本職能乃是提供公共品。 當然，由於取向不同，對於「公共品」的內涵和外延，不同的理論家和執政者，會 有大相逕庭的解釋，比如有人說，公共品就是制度性框架，有人則說，公共品主要 是進行財富的再分配；但幾乎沒有哪個政府公開提出，發展經濟是政府的第一要務 。 在我看來，政府所要提供的公共品，就是一個穩定的社會秩序和一套健全的制 度框架，在這樣的秩序中，根據這樣的制度所確定的遊戲規則，個人及個人組成之 自願性團體（公司、社團、非政府組織等等）可以進行競爭性的合作與交換，從而 使資源掌握在能夠使產出最大化的人手中，並自然而然地形成一種合乎人們的正義 感的分配格局。 這樣的政府會在人們所追求代議各種價值之間尋求一種平衡。它不會用強制手 段將一種價值（比如經濟增長）奉為至高無上，並要求人們為此而犧牲一切其它價 值，而不管人們認為這些價值同樣美好這樣的公眾意見。這樣的政府會讓選民所珍 愛的各種價值互相競爭。而政府所奉行的則是中庸之道。 這樣的政府更喜歡鼓勵個人自願組織起來，解決自身的問題。這樣形成的社會 體系也確實可以成功地應付大部分突如其來的災難。即使這些自願性組織無法解決 ，政府也會嚴格地依照自由和法治的原則，在其被授予的權限範圍內，進行必要而 恰當的援助，它更多地充當自願性組織的幫手，而不會借危機之際擴大自己的權力 ，即使處於恐慌中人民可能具有這樣的意願，它也知道克制這種誘惑。□