台灣選舉制度及大陸選舉制度變革芻議 (北京) 劉 榕 國民黨政權自戰敗遷台到開啟政治轉型之前，是通過「戡亂戒嚴」體制來治理台 灣的。整個選舉制度在威權主義重壓之下被囚束和扭曲，大體上有名無實。當然， 在一黨專制下選舉制度也有所運作，如自五十年代就開始的地方公職人員選舉，六 九年辦理中央民意代表補選，七二年制定《動員戡亂時期增加中央民意代表名額選 舉辦法》，八零年五月十四日公佈《動員戡亂時期公職人員選舉罷免法》(以下簡稱 《選罷法》)，八三年七月八日又將上法修正後公佈等等。一九八六年，台灣進入政 治轉型期。由於政權結構開始回歸憲法，一黨專制轉向多黨政治，選舉制度也隨之 壯實、堅挺起來。這表現在：《選罷法》得到了較嚴格的實施，並隨著「動員戡亂 時期」的終止，台灣當局正醞釀對其再作改善；地方公職人員選舉成了多黨競爭的 主戰場之一；所有資深中央民意代表於一九九一年底全部退職，中央民意代表開始 全面改選；總統、副總統選舉方式成為激烈爭論的熱點。 本文準備討論的台灣選舉制度，是在台灣政治進入民主憲政階段後的名實較為相 符的選舉制度，即已成規範選舉活動、促進公平競爭之保障的《選罷法》和能有效 體現公民意志、反映公民願望的選舉活動所構成的選舉制度。 為此，有必要首先對台灣的政權結構做一簡扼介紹。 一、台灣政權結構 台灣現行憲法是一九四七年公佈的「中華民國法」。台灣中央政權結構是「權能 區分」的「五權憲法」架構，即「於國民大會外，並建五院」：行政院、立法院、 司法院、考試院、監察院。由總統領導和協調五院之間的關係。所謂「權能區分」 是將國家權力分為「政權」和「治權」兩部分。「政權」指人民權，包括選舉、罷 免、創製、復決四種權力，由「有權的人」即人民掌握，「國民大會」代表「全體 國民」行使；「治權」指「政府管理權」，包括行政、立法司法、考試、監察五種 權力，由「有能的人」掌握。這種「五權分立」，與行政、立法、司法三權分立體 制相比較，是從行政權中析出了考試權，從立法權中析出了監察權。 有必要指出，實踐已將「權能分治」說的內在缺陷暴露得很清楚。事實上，國民 大會基本上只是作為美國選舉人團發揮功能，另三項權力，人民無法行使，只能由 「有能的人」去掌握且也極難掌握。倒是立法院尚能正常運作，監察院也多少比國 代強些。因此，大法官會議釋字第七十六號曰：「應認為國民大會、立法院、監察 院共同相當於民主國家之國會」。這樣一來，立法、監察兩權也就從所謂「政府管 理權」中剝離了。孫中山的「權能分治」論被正式拋棄，看來只是時間早晚而已。 台灣地方政權結構是按地方自治原則構建的，即建有地方行政機構，地方民意機 構和地方司法機構。地方民意機構和地方司法機構。地方民意機構即議會及鄉民代 表會，有地方法規立法權和對地方行政機關的監督權。顯然，地方政權結構是三權 分立體制。 現行地方政權結構包括三個層次：省(院轄)市，縣(省轄)市，鄉鎮(縣轄)市。 二、台灣選舉制度簡介 台灣憲法規定，除總統、副總統由選舉產生外，如下公職人員也由國民選舉產生 ： 一、中央公職人員：國民大會代表，立法院立法委員，監察院委員。 二、地方公職人員：省(市)議會議員，縣(市)議會議員，鄉鎮(市)民代表會代表 ，縣(市)長，鄉鎮長，村、里長。 由此可知，「國家首腦」，各級民意機構代表，除省府首腦外的地方行政機關首 長，均由選舉產生。而台灣的選舉制度，則由《總統、副總統選舉罷免法》和《選 罷法》所載明。一九九一年底，第二屆國民大會代表依法經選舉產生。這樣，我們 就有了評價台灣選舉制度的法律依據和事實依據。 眾所周知，選舉制度是政治制度的重要組成部分，它主要包括選舉原則、選舉組 織和選舉程序。可以公允地說，台灣選舉制度與西方民主政治國家的選舉制度，是 本質上一致的。這種一致主要體現在以下三個方面： 一、與西方民主政治國家一樣，台灣選舉制度的基本原則是普遍、平等、直接和 秘密選舉。 普遍：除必要的年齡限制(年滿二十週歲)和居住期限限制(在選舉區內居住年限滿 六個月)外，均可成為選舉人。但被剝奪公權尚未恢復者，受禁治產之宣告尚未撤銷 者除外。 平等：一次選舉中一人一票，任何人不享有特權。 直接：公職人員一般均由選民直接投票選出。總統、副總統和監察委員由間接選 舉產生，是為直接選舉之例外。另，總統直選與否已成激烈爭論之議題。 秘密：即「無記名投票」。為使這一原則得以實現，投票所在地有相應的技術保 障和人員監督。 二、選舉程序中包括競選活動，並以法律規範之。選舉的真義不在於選民投下自 己的選票，而在於選民投下負責的、有價值的一票，從而達到選賢任能的目的。為 此，競選活動就是選舉程序中必不可少的一個環節。任何取消競選活動的所謂「選 舉」，幾乎無一例外，均成愚民遊戲。但光是允許展開競選還不夠，用以規範選舉 人活動的相應競選規則必須制定，以盡可能做到公平競選。台灣《選罷法》就「選 舉活動」做出了明確的規定，乃是體現其崇尚民主政治、實踐民主政治的一個重要 之點。 三、選舉程序中的其餘部分與西方選舉制度也無原則性差異。 如選區劃分、選民登記、候選人的提出、投票制度、當選計票制度及選舉訴訟與 處罰等，均與西方選舉制度大同小異。 三、台灣選舉制度的特色 集中體現台灣選舉制度的《選罷法》，大部分仿自日本的制度，同時兼采它國及 斟酌民國先前的制度。台灣選舉制度的特色，有如下幾點： 一、選舉代表的制度，原則上采地域代表制，兼采職業代表制。日本、南朝鮮等 國無職業代表制，只實施地域代表制。因此台灣選舉中有獨特的「行使選舉權的選 擇」問題。一九九一年十二月國代換屆選舉，又首次兼采政黨比例代表制。 二、台灣現行選舉監察體系也是獨特的。外國的選舉監察多由警察負責。但台灣 警察頭目一般都有政黨黨員身份，由警察出面監察徒生瓜葛，不好處理。於是規定 由各黨派及社會賢達遴選推薦人員組成監察小組。 三、選務機關職權比日本有所變通。即中央、省及縣選舉管理委員會三級具有上 下指揮監督關係，而日本無此種關係。 四、選舉公告之規定簡明扼要，一目瞭然，利於執行，易於考察。而日本之選舉 公告規定則散見於選舉法各章之中，雖極為詳盡，但尋找費力，且欠系統性。 五、候選人活動之規範遠較日本寬鬆和粗略。這主要表現在候選人活動的下述方 面：印發名片、傳單及懸掛標語；使用宣傳車、播音器及乘員；挨家挨戶訪問選民 ；發動選舉人簽名或利用大眾媒介刊登廣告。 六、對妨害選舉之處罰，比之外國，總的說來略為偏重。與日本比，則尤為明顯 。是謂「用重典」。 七、禁止在校生肄業參與競選。這是台灣選舉制度的特殊規定，為它國所無。意 在使學生專心向學。 四、台灣選舉制度之缺憾 台灣政治轉型之後，以《選罷法》為依據，在八六年十二月進行了增額中央民意 代表選舉，八九年底進行了三項公職人員選舉，九一年底進行了第二屆國民代表大 會選舉。總的說來，選舉氣氛比較平和，選舉程序得到遵守，選民參選率也不低。 但這三次選舉，也暴露了台灣選舉制度的一些缺憾。 一、在規定競選活動期間以前，少數候選人進行違法競選活動；在法定競選活動 中，少數候選人借發表政見之機，以譁眾取寵的脫法方式爭取選票。 二、賄選現象時有發生，尤以地方選舉為甚。 三、負責及時取締違法行為的專職人員配備不足，行動不力。 四、仍有脫秩序現象影響和破壞選舉順利進行。如八六年的桃源機場事件。 五、比之地域代表制，職業代表制代表當選票數明顯偏低，有違反平等選舉原則 之嫌。 六、民眾法制觀念不強，鮮有檢舉違法行為及出面充當證人者。而地方選舉中， 卻盛行斬雞頭及廟前發誓等篤信宗教道德報應之行為。 五、與大陸選舉制度之異同 台灣選舉制度與大陸選舉制度之異同，可從兩方面進行比較。一是選舉制度得以 施行的政治、經濟、社會環境，二是選舉制度本身，其中又分選舉原則與選舉程序 兩部分。 就選舉制度運行環境來說，台灣、大陸實有天壤之別。台灣是多黨民主，市場經 濟，民間社會實力可觀；而大陸是一黨專制，有市場的計劃經濟(或曰公有制下的「 市場經濟」)，民間社會弱小。選舉是民主政治的重心。在一黨專制之下，事實上無 選舉可言。亨延頓說得好：「進行有意義選舉的前提是要有一定水準的政治組織。 問題不在舉行選舉，而在建立組織。」 再看選舉制度本身。在選舉原則方面，台灣、大陸均號稱實行普遍、平等、秘密 選舉；而不同之處在於：台灣是直接選舉，大陸搞間接選舉。僅不設區的市、市轄 區、縣、自治縣的人民代表大會代表為直接選出，是為間接選舉之例外。另一種重 要區別是，在民眾進行無記名投票時，大陸上基本沒有相應的技術保障來使秘密選 舉原則得以實現。 在選舉程序方面，一般來說，兩者雷同。但有一極重要差異，即大陸不允許候選 人展開競選活動。當然，開放競選未必就是真選舉；不過，禁止競選肯定就屬假選 舉。 六、大陸選舉制度變革 東歐巨變和蘇聯崩潰之後，大陸選舉制度任何有實質性意義的變革，將發生在專 制政治瓦解之際及隨之而來的政治民主化過程中。如果今後發生一場由共產轉向私 產，由專制指向民主的歷史性巨變的話，則大陸人民也就有了以和平方式選擇社會 制度、選擇政府的權利，選舉制度將在大陸首次獲得其本來意義上的實施環境，從 而終止其幾十年來作為擺設，作為愚民、嬉民手段的使命。那時的臨時權力機構， 一定會把制定《選舉法》作為其緊迫的重要任務之一，以便盡快通過自由、公正的 選舉，將正式權力機構建立在人民的信任、委託和監督之上。 就大陸選舉制度變革來說，在選舉原則上，必須變間接選舉為直接選舉。當然， 考慮到政治穩定是與政治民主相獨立的另一個目標，則可以採取緩變、過渡的方式 ，且允許有例外。再者，就是必須切實保障秘密投票原則的實現。不能像現在這樣 ，人們往往在眾目睽睽之下進行圈選。 在選舉程序方面，則必須開放競選活動，並加以規範化。不讓選民充分瞭解候選 人，又要選民投下「神聖」的一票，這種令人作嘔的做法再也不能繼續下去了。 訂定一部新的《選舉法》，實非易事。除原則、大要拿準外，各種技術問題，實 施細節也需考慮周詳。因此，與《選舉法》相配套，還需一部《選舉法細則》以便 有效規範選舉行為，懲戒違法之舉。□